סיכום ברגולציה
מטרת הקורס היא להבין את השימוש שעושה המדינה ברגולציה, הכלי החשוב להכוונת התנהגותם של פרטים בחברה. נברר מדוע ראוי להגביל ולשלוט בהתנהגות של פרטים במדינה ובחברה ובאמצעות אלו כלים.
מבוא
כל חברה שמורכבת מיותר מפרט אחד, מקיימת אינטראקציה בין הפרטים. באותם מקרים בהם האינטראקציה יוצרת תוצאה שאינה חיובית, דרוש מישהו מבחוץ שיתקן את הבעיה, המדינה. המדינה מתערבת באמצעות מערכת הכללים המשפטיים והם מתחלקים למשפט ציבורי ומשפט פרטי. ההבדל בניהם הוא צורת האכיפה- הציבורי נאכף ע"י המדינה והיא בד"כ התובעת (כגון איסור על רצח), והפרטי נאכף ע"י הפרטים בחברה באמצעות דיני חוזים, נזיקין, חברות.
לדוגמא, פקודת הטלגרף- מסדירה את השימוש בתדרים במדינה. לא כל אחד יכול להשתמש באיזה תדר שהוא רוצה ואם מישהו משפיע על התדר דל נתב"ג, יש לשמור על זה.
השאלות המרכזיות בהן נעסוק:
- מתי ראוי שהמדינה תתערב– מתי האינטראקציה נחשבת לשלילית.
- כיצד ראוי שמדינה תתערב– באמצעות רגולציה, דיני מיסים, דיני נזיקין?
- כיצד מעצבים רגולציה– ננסה לסווג את סוגי הרגולציות ונבין את ההבדלים.
ניתוח פוזיטיבי מול ניתוח נורמטיבי–
הניתוח הפוזיטיבי בא לתאר תהליכים וסיטואציות תוך שהוא מתאר מה קיים בעולם. מורכב מ-2 שלבים:
- תיאור המצב- כלכלי, חברתי, פוליטי, משפטי וכו'.
- ניתוח התוצאות- בהינתן אחד המצבים, אנו מצפים שהפרטים יתנהגו בצורה מסוימת.
הניתוח הנורמטיבי מתבסס על מה הניתוח הפוזיטיבי יגיד אבל גם אומר מה ראוי שיהיה. אנו מאמצים ערך מסוים של מה שראוי שיהיה ומנסים לנתח את המצב הקיים לפי זה. אם המצב הקיים הוא לא מה שראוי אנו ננתח מצב שנרצה.
אנו שואלים מה קיים במסגרת הניתוח הפוזיטיבי ומה הולך לקרות כתוצאה מזה. במסגרת הניתוח הנורמטיבי אנו מחליטים האם בהתחשב בתוצאה, המצב הוא טוב או רע.
רגולציה של גידול עופות- כיום מגדלים עופות בצפיפות ויש הצעה לחקיקה בתחום הזה – לתת להם יותר מרחב. הניתוח הפוזיטיבי יעסוק בכך שהרגולציה החדשה תאפשר תנועה חופשית לתרנגולות אך זה יצריך משאבים גדולים יותר ולכן המחירים יעלו. בניתוח הנורמטיבי יש על מה להתווכח ולהעלות טיעונים נגדיים.
כלי הניתוח– נשתמש בכלי ניתוח כלכליים למרות שיש דרכם נוספות כגון ניתוח משפטי, פמיניסטי ועוד.
מהי רגולציה? רגולציה היא הסדר, סידור, תקנה, כלל ויסות והכוונה. הרעיון הכללי של רגולציה הוא שליטה על התנהגות. כאשר מדברים על שליטה על התנהגות בשוק הפרטי, לא מדברים על רגולציה לדוגמא, מעביד שמכתיב לעובדים שעות עבודה, הפסקה. אלו הם כללים רגולאטורים מהמעסיק לעובדים.
ההגדרה המקובלת לרגולציה היא הגדרתו של סלזניק שמדברת על שליטה ע"י רשות ציבורית, על סוג של התנהגות מסוימת ושיש ערך חברתי בשליטה עליה.
המרכיבים החיוניים להגדרת רגולציה:
- שליטה על התנהגות
- גורם שולט– שיכול לכפות התנהגות שהוא דורש שינהגו על פיה ובד"כ הכפייה תלווה בסנקציה.
- פונקצית האכיפה מרוכזת– בידי גוף מרכזי ולא מפוזרת לגופים פרטיים רבים.
- הגוף המרכזי הוא המדינה או רשות מרשויותיה.
וזות בשונה מרגולציה פרטית אשר בה יש הכוונת התנהגות, יש סנקציה, יש גורם מרכזי שאוכף אך זה לא המדינה ולכן זו רגולציה פרטית ולא נעסוק בה. דני עבודה הם החריג היחיד שכן הם נחשבים רגולטורים אך נאכפים ע"י הפרטים. כל מה שהוא פלילי הוא רגולטורי.
דוגמאות לכללים רגולטורים:
- חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים–
- נותן סמכות לרגולטור לשלוט על התנהגות ולקבוע מחירים (מחיר מקס', שיעור עליית מחיר).
- אכיפה ציבורית- מצורפות לו סנקציות פליליות.
- אכיפה פרטית- מופרדת ממאפייני הרגולציה. מאפשרת גם לפרטים לתבוע אם נגרם נזק.
- חוק שכר המינימום-קובע מחיר מינימום לעובדים. גם פה ישנה אפשרות לאכיפה פרטית וציבורית.
- חוק הגנת הצרכן– בא למנוע הטעיית צרכנים. גם פה יש אכיפה פרטית אך היא מגיעה לתביעות קטנות
- חוק רישוי עסקים– כיצד יש להתנהג אם פתחנו עסק. איכות הסביבה, בריאות הציבור בבריכה לדוג'.
- חוק למניעת מפגעים– אי פליטה של ריח, רעש, זיהום. התקנות מסדירות את ההיקף שמותר לפלוט.
- פקודת הבטיחות בעבודה– התקני בטיחות גידור, רווחת העובדים- מי שתייה, ישיבה, רחצה.
תפקיד המדינה: כשלי שוק, כשלים חברתיים ומטרות ציבורית
תפקיד המדינה- מתי מתערבת המדינה ומתי ראוי שהיא תתערב? במאות 17-18 נקודת המבט הייתה שהמדינה צריכה להיות מעורבת באופן אקטיבי בקידום המסחר והתעשייה. בתגובה לכך, אדם סמית' הביא את תיאורית שיטת היד הנעלמה שעל פיה כוחות השוק פותרים כל בעיה של עודפי ביקוש והיצע ללא התערבות גורם חיצוני. בעקבות תיאוריה זו, דרשו הכלכלנים של המאה ה-19 מהמדינה שלא להתערב וכי לא דרושה רגולציה של חיי המסחר. בתגובה לכך, היו תיאוריות הפוכות כגון מרקס שטען כי המדינה צריכה להתערב ולשלוט על מרבית המשק וזאת כי יש פערי מעמדות. במהלך המאה ה-20 בחנו את הגישות וזיהו שמשטרים שהתערבו יותר, עבדו פחות טוב, ולכן המגמה הייתה להתערבות פחות חזקה ורגולציה מופחתת.
הרגולציה בארה"ב
במאה השנים הראשונות של ארה"ב הייתה התערבות מועטת של המדינה ובמאה ה-19 מתחילה להתערב בכוחות השוק. הדוגמא הראשונה לכך היא חוק ההגבלים העסקיים. המדינה כנראה הבינה שלא ניתן לפעול בשוק החופשי, במניות והביטוח, ללא התערבות. כשהגיע המיתון בשנות ה-30 ואנשים נשארו ללא עבודה וללא כסף, המדינה הייתה חייבת להתערב מחשש שפרטים במדינה עשויים להינזק אם משהו יקרה לאותם גופים כמו בנקים. במקביל, קם רעיון הביטוח הלאומי-התערבות המדינה תוך גבייה מהחזקים ונתינה לחלשים (תלושי מזון, דמי אבטלה, תוכניות רווחה, הכשרה מקצועית).
לגבי זכויות האדם, ניתן לראות התערבות המדינה בשנות ה60-70. המדינה הגבילה בני אדם שעשויים לפגוע בפרטים אחרים. גם שמירה על איכות הסביבה מתחילה באותה תקופה והמדינה מתערבת בזיהום מים, אויר, רעש.
ארה"ב התחילה ממצב שכלל לא מתערבת למצב בו הבינה כי היא מתערבת גם היכן שלא צריך. המצב הביא לדה-רגולציה- לבטל כללים ולבל כל מיני רגולציות במדינה. המדינה ראתה שלמרות ההשקעה שלה ברווחה, שיעור העוני עלה והגיעו למסקנה שכנראה האכיפה לא עבדה והתחילה מגמה של חזרה מהרגולציה. הגיעו גם תהליכים של הפרטות אך ההפרטה יצרה בעיה שברגע שהופרטו שירותים הוגברה השליטה על מי שקיבל את השירות הממשלתי וזה הביא ליותר רגולציה. דרך סקירה זו של ארה"ב, ניתן לראות כי לא ברור האם ההתערבות טובה או לא.
כשלים חברתיים- מבחינה חברתית השוק עובד מצוין אבל התוצאה החברתית לא עובדת טוב ולכן דרושה התערבות. התערבות לא חכמה של המדינה נקראת כשלי מדינה/כשלי רגולציה.
נתונים אמפיריים
קשה להסיק האם רגולציה טובה או לא וע"פ נתונים אמפיריים ניתן לזהות כי פעם היא טובה ופעם לא.
Cost benefit analysis– במחקר זה נבחרו 47 חוקים רגולאטורים שנחקקו ע"י משרדי ממשלה שונים ובחנו עלות מול תועלת (עלויות כוללות את עלויות הפעלת הרגולציה, עלויות האכיפה ועוד). ברוב המקומות גילו כי העלות גבוהה בהרבה מהתועלת. לרגולטור הייתה נטייה גדולה יותר לקבל רגולציה מאשר לדחות אותה, ולכן יש עודף רגולציות.
Heritage foundation– בדקו 164 מדינות בעולם ב-50 משתנים שונים: תקציב המדינה, מידת ההתערבות, מדיניות מוניטארית ורגולציה. המטרה היא לייצר מדד של חופש כלכלי למדינות שונות. לכאורה יש יותר חופש כשיש פחות רגולציה. כל אחד מהמשתנים קיבל ציון בין 1-5. נמצא כי ככל שיש פחות רגולציה נמצא תל"ג גבוה יותר. מכאן שפחות רגולציה נשמע כיותר טוב.
סיכומם של הסקרים מראה כי ככל שמדינה מפחיתה את הרגולציה, היא מגדילה את הצמיחה.
מחקר של הבנק העולמי היה אמין יותר- כיוון שהמדדים היו אובייקטיבים ובחנו 130 מדינות. נמצא כי ככל שיש פעולות רגולטוריות אנו מוצאים פריון יותר קטן. אפשר להסביר זאת כי אנו מעסיקים יותר אנשים בפרוצדורות מאשר בהשגת התועלת.
המטרה של המחקרים היא להראות שלא בטוח אם רגולציה זה דבר טוב או רע.
כלכלת רווחה
תחום הכלכלה שעוסק בשאלה של תפקיד המדינה ומידת ההתערבות.
תפקידי המדינה
בשוק חופשי, תחת תנאים מסוימים התוצאה תהיו פרטו אופטימאלית. דומה לדבריו של אדם סמית'. כלומר, אם ניתן לשוק לפעול באופן חופשי, אף אחד מהפרטים לא יפגע ומישהו אחד לפחות ירוויח. התחרות החופשית בין היצרנים ובין עצמם תביא לכך שהרווחה תגדל. התוצאה תהיה שלא ייוצר מוצר שהעלות שלו גבוהה מהתועלת, כי אחרת לא יקנו אותו. לכן, אם משפט זה מתקיים, התערבות המדינה אינה ראויה ואינה דרושה כי השוק החופשי מביא לתוצאה טובה. ובכל זאת, מדוע המדינה צריכה להתערב? :
זכויות קניין ואכיפת חוזים
קיימות מערכות של זכויות קניין ואכיפת חוזים ובלעדיהן דבר לא יתקיים. בהעדר זכויות קניין, יכול מישהו לייצר מוצר ואדם אחר יכול פשוט לקחת אותו מבלי לשלם ואז היצרן לא היה מייצר. באותה מידה, אם לא הייתה מערכת חוזית, לא היה מתנהל מסחר, תשלומים וכו'. תחום זה מכריח את המדינה לקבוע את כללי המשחק ולאכוף אותם.
כשלי שוק
מה קורה כשהנחות של השוק לא מתקיימות במציאות? משפט הרווחה הבסיסי הראשון אומר שיש רווחה מקסימאלית תחת כמה הנחות יסוד: יש די יצרנים וצרכנים, מידע מלא, והתוצאה תהיה פרטו אופטימאלית.
העדר תחרות בשוק
המשפט הבסיסי הראשון בכלכלה מניח תחרות בשוק, אך לא תמיד בשוק כלשהו יש מספיק צרכנים ויצרנים. יש שווקים מונופוליסטיים בהם יש יצרן אחד כגון חשמל, נמלים. ייתכן שמדובר במשק קטן מידי בכדי להכיל את כל היצרנים שהיו מעוניינים לייצר את המוצר, אבולוציה של השוק (תחומים שמתפתחים כמו טלפוניה סלולארית וליצרנים קיימים יש אפשרות למנוע כניסה של יצרנים חדשים), מונופול טבעי (אנחנו כחברה לא מעוניינים שיכנסו עוד יצרנים, בעיקר בתחומים שדורשים תשתיות יקרות כמו רכבת) ובעיקר מונופולים מטעם המדינה (דואר, חשמל ובזק בעבר). כאשר קיים מונופול אז אין תחרות והתוצאה היא פגיעה ברווחה החברתית. המונופול מנצל זאת בכך שמייצר פחות במחיר גבוה. מונופולים לא יוצרים רווחה חברתית מקסימאלית, ולכן נדרשת התערבות של המדינה. חוק ההגבלים העסקיים קובע למונופולים מה אסור ומה מותר.
הרגולציה של העדר תחרות נקראת רגולציה כלכלית ושאר הרגולציות מכונות רגולציה חברתית.
מוצרים ציבוריים
כשל זה עוסק ב-public goods . מוצרים אלה לא יוצרו בכלל או יוצרו באופן לא מספק. מוצרים בהם התועלת גבוהה מעלות הייצור, כגון, צבא, משטרה, אוויר נקי. אלמלא המדינה, מוצרים אלה לא היו מיוצרים. אם נייצר, לא יקנו את זה. יש שתי תכונות מצטברות למוצר ציבורי:
- העדר יריבות- מצב בו אם אחד צורך את המוצר הוא אינו פוגע בצריכת האחר.
- עלות גבוהה למניעת צריכה- קשה למנוע ממישהו או מאזור לא ליהנות מהמוצר.
במוצרים ציבוריים לא טהורים, יש פגיעה כאשר יש יותר מידי משתמשים, כגון כביש.
החצנות
התנהגות של פרטים בחברה, המשפיעה על רמת התועלת של פרטים אחרים. ההחצנות יכולות להיות חיוביות או שליליות. יצרן שמזהם את האוויר, מי שמעשן במקום ציבורי. זה משפיע על התועלת המצרפית. בשוק חופשי, היצרן ייצר כאשר יהיה לו רווח מקסימאלי. כאשר יש עלות נוספת שנובעת ממשהו (זיהום, עלות חו"ג חשש מתביעות עקב זיהום), השיקולים של היצרן והצרכן כבר לא מאוזנים.
מתי ישנה סבירות שההחצנות האלה יתקיימו? כאשר אין תביעה שתגרום להפנמה
- נכס שאין לו בעלים– כי אי מי שיתבע את הנזק. היצרן מטיל את העלות על קניין שאין לו בעלים (ים, אוויר) והמדינה לוקחת בעלות על הקניין הזה ומנסה לפתור את הבעיה.
- נזק מפוזר– כאשר הנזק הוא מפוזר הרי שעלות התביעה לנזק היא פחותה ולכן הפרטים שניזוקו עלולים שלא לתבוע.
- החצנה חיובית– עשויה להביא למצב בו פרטים אחרים נהנים כאשר פרט עושה פעולה כלשהי לטובתו האישית. לא משלמים לו על ההחצנה. לדוג' זיקוקים, ריסוס.
טרגדיית המאגר המשותף- האינטרס הפרטי שונה מהאינטרס הקולקטיבי. יש מאגר משותף ומתקיים ניגוד אינטרסים בין המשתמשים בו, כאשר כולם פועלים לפי האינטרס הפרטי. למשל אגם עם דגים. כל אחד ירצה לדוג כמה שיותר למרות שזה פוגע ברבייה וגם אם מחליטים שלא לדוג הרבה, לא ידעו אם אכן נוהגים כך.
שווקים חסרים/חלקיים
משפט הרווחה הבסיסי הראשון מניח שווקים מלאים- יש שוק לכל מוצר. בכשל שוק זה, לא נמצא מספיק מוצרים שמיוצרים ויהיו מוצרים חסרים. לדוגמא, שוק הביטוח. יש ביטוחים מסוימים שלא נמצא אותם כגון ביטוח לחטיפות ודרישות כופר, בארץ. ביטוח זה קיים בארה"ב במשפחות עשירות שילדיהם נתונים לחטיפה. עד שנות ה-90 לא היה את הביטוח הזה לא כי לא היו מספיק עשירים אלא כי היו פחות חטיפות ולכן מי שהיה רוצה את הביטוח לא יכל להשיגו. דוגמא נוספת היא בשווקים שדורשים תיאום- בניה, ביוב, אם רק הביוב ייכנס לשוק ולא תהיה בניה, הביוב ייפול. במקרה של שווקים חלקיים, אנו לא נותנים מענה בצורה של רגולציה אלא המדינה מייצרת את אותו מוצר בעצמה או משלמת למישהו שייצר.
כשל אינפורמציה- מידע חלקי
משפט הרווחה הבסיסי הראשון מניח שיש מידע מלא לכל הפרטים בחברה- אנחנו צריכים לדעת מחיר, איכות וכו'. כשל זה מבטא סיטואציות בהן יש חשש שהשוק אינו מפיק או מספק כמות מספקת של אינפורמציה. ייצור אינפורמציה היא איסוף המידע, עיבודו והפצתו. כאשר השוק לא מייצר מספיק מידע, יש מקום להתערבות המדינה. חוק סימון המחירים זו רגולציה.
כשלים חברתיים
עד כה דנו בכשלי שוק – כל אותם מצבים בהם יש סיבות לחשוב שמשפט הרווחה הבסיסי אינו מתקיים והשוק אינו מגיע לפרטו אופטימאלי. כעת נניח שההנחות מתקיימות והמצב הוא פרטו אופטימאלי אך יש בעיה של כשלים חברתיים.
חלוקה מחדש של העושר בחברה– גם אם כולם שיפרו את מצבם ומתקיים מצב של פרטו אופטימאלי, עדיין יכול להיות שהמצב בעייתי כיוון שהפערים מאוד גדולים. המדינה לא מתערבת כדי לתקן כשל שוק כלשהו אלא כדי לתקן מצב של חלוקה לא אופטימאלית והיא עושה זאת באמצעות מס.
פטרנליזם- חשש של המדינה שהפרטים לא עושים מה שטוב להם ולא משום שהם לא רוצים אלא משום שהם לא יודעים. למשל,פרטים שבוחרים לא לשים חגורת בטיחות, הורים שלא שולחים את הילדים לביה"ס, עישון-סוג של החצנה ולכן יש רגולציה שלל הגבלה של אחרים- לא לעשן בברים. Merit goods– אותה התנהגות או מוצרים שהמדינה מחייבת לצרוך כגון חינוך. Sins goods– אותם מוצרים שהמדינה מנסה למנוע את השימוש בהם: סמים, ג'אנק פוד, אלכוהול. הטיעון מורכב מכך שהפרט אינו עושה את השיקול הנכון , תפיסתו מוגבלת, אינו רואה את העתיד בצורה נכונה. גישה זו ניתן להצדיק בעיקר בהקשר של ילדים שכן שיקול הדעת שלהם הוא בעייתי. יש 2 תנאים לקיום הטיעון הפטרנליסטי- הפרט לא יודע מה טוב עבורו והמדינה כן יודעת מה טוב עבורו.
פטרנליזם רך- לא מתערבים בהחלטה אלא דוחפים אותך באמצעות שינוי ברירת המחדל.
לסיכום, עד כה דנו במצבים שונים בהם ראוי שהמדינה תתערב. פוטנציאל ההתערבות של המדינה מתקיים:
- בכשלי שוק- כאשר אחת ההנחות אינן מתקיימות והמצב הסופי הוא לא פרטו אופטימאלית.
- כשלים חברתיים- מצבים בהם שאפילו שמתקיים פרטו אופטימאלי יש משהו שמפריע: פערים חברתיים או שהפרטים לא מפעילים שיקול דעת נכון.
פתרונות משפטיים: רגולציה, מס וכללים משפטיים
במשפט הציבורי נעסוק ברגולציה ובמיסוי או סובסידיה ובמשפט הפרטי חוקים שקשורים אליו. המדינה נוטה להתערב בעיקר במקרים של החצנות כדי לשלוט על התנהגות המחצינים. בזיהום אויר ניתן לשלוט ע"י רגולציה- הגבלת הזיהום, באמצעות מס על מי שמזהם או סובסידיה, שמי שמזהם פחות יקבל הטבות. השאלה היא לבחור את הכלי המתאים?
1.עיתוי ההתערבות– המדינה יכולה להתערב טרם ביצוע הפעילות, להתערב לאחר שהחלה הפעילות אך טרם התרחשה התוצאה או להתערב לאחר שהתרחשה התוצאה. האפקטיביות והעלות תהיה שונה בכל שלב. 2.צורת ההתערבות– התערבות המדינה יכולה להיות בצורה של מניעת הפעילות לחלוטין או הגבלת ההתנהגות או התערבות באמצעות מתן תמריץ חיובי או שלילי כדי למנוע התנהגות שאינה רצויה. 3.אופן האכיפה– ציבורי-מרכזי- מרוכז ע"י המדינה או גוף אחד שאוכף, פרטי-מבוזר- מפוזר בידי כלל הציבור שיכול לאכוף באופן פרטי.
| כלי משפטי | עיתוי ההתערבות | צורת ההתערבות | אכיפה |
| דיני הנזיקין | לאחר התוצאה | סנקציה | פרטית |
| רגולציה של אמצעי בטיחות | לפני או אחרי הפעילות אך לפני הנזק | מניעה או סנקציה | ציבורית (פרטית-ברגולציה יש אפשרות שולית לאכיפה ע"י הפרט |
| דיני קניין | לפני או אחרי הפעילות | מניעה | פרטית |
| דיני חוזים | לאחר התוצאה | לרוב סנקציה | פרטית |
| הדין הפלילי | לפני ואחרי | מניעה או סנקציה | ציבורית |
מונעים התנהגות מראש ע"י חיוב לבנות גדר, איסור יבוא של חומרים מסוכנים, לסגור מפעל שמוצריו אינם עומדים בתקן, פסי האטה.
רגולציה מול מס
מס וסובסידיה הם סוג של תמרוץ ורגולציה היא סוג של ציווי. למשל, חוק הפיקדון על בקבוקי המשקה- אם לא נחזיר את הבקבוק, נשלם מעין מס בסך 25 אגורות. היינו יכולים להמיר את המיסוי בצורה של רגולציה ולומר שאסור לזרוק בקבוקי פלסטיק לפח אך זה לא הסדר נוח. רגולציה של איסוף צרכי הכלב. היה ניתן למסות אך זה קשה לאכיפה. לגבי רכבים ירוקים- רגולציה תגיד שאסור לייבא מכוניות מסוג מסוים וסובסידיה תגיד שמכוניות ירוקות יהיו עם פחות מיסוי. רגולציה מהווה שליטה ישירה על ההתנהגות ואומרת במפורש מה לעשות והמס אומר שאנו יכולים לעשות מה שאנו רוצים אך אם לא נתנהג כמומלץ, תהיה תוצאה. היטל המים הוא מס/ ביטול הסובסידיה שהייתה כי מחיר המים עלה והשליטה על המים היא של המדינה.
ציווי מול תמרוץ– אם הנתון לרגולציה פועל בניגוד לציווי שניתן במסגרת החוק, הוא נענש. כלומר, יש מערכת אחת שמטילה קנס ומערכת שמצווה וכאשר הפרט לא מקיים את הציווי מוטל עליו קנס. לכן נראה שאם המערכת הרגולאטורית מסתכמת אף היא בהטלת מס הרי שאין הבדל אמיתי בין מערכת המס לרגולציה. לכן האבחנה בין ציווי לתמרוץ אינה אבחנה טובה לעמוד על ההבדל בין 2 המערכות.
האבחנות היותר מדויקות בין רגולציה למס יביאו אותנו למסקנה:
1.סנקציות שאינן מוניטאריות
מס הוא בהכרח כסף. ברגולציה יש סנקציות אחרות כגון מאסר, עבודות שירות, סנקציה חברתית, ביטול רישיון עסק, חיוב להקלת הנזק. ברמה הראשונה, אי ביצוע ההתנהגות הנדרשת מאיתנו -> זיהום יתר, מחייב תשלום קנס, לא שולם? כלא, כי לא שילם.
2.הבדל נורמטיבי בין סנקציה פלילית ומס על פעילות
תשלום מס מהווה מעין תשלום עבור ההתנהגות שננקטת. כך נראה שההתנהגות לגיטימית, שכן יש לה מחיר. אלא שאם הפעילות היא אסורה, מדובר על עבירה פלילית ויש תפיסה שמי שנוהג בניגוד לחוק הוא עבריין. לעיתים קל יותר לשלוט על התנהגות הפרט ברמה הפסיכולוגית בכך שאולי יחליט לזהם פחות אם יבין שזיהום זו עבירה פלילית.
3.מניעת התנהגות- אכיפה פיזית
כלי הרגולציה מאפשר למנוע לחלוטין התנהגות מראש טרם ביצוע העבירה, בעוד שכלי המס אינו מאפשר זאת. אכיפה פיזית מראש ולא בדיעבד הופכת את הרגולציה ליקרה ולכן משתמשים בה במעט מקרים. לדוגמא, סגירת מפעל שאינו עומד בכללים, להחרים או להשמיד מוצרים.
בעיית ה-judment proofness-חשיבות האכיפה הפיזית באה לידי ביטוי בעיקר במקרים של JUDMENT PROOFNESS. סיטואציה זו מתארת מצב בו המחצין חסין בפני תביעות או שלא יוכלו לשלם בדיעבד:
- משאבים מוגבלים יחסית לנזק הצפוי– ההפסד של המחצין לעולם לא יהיה כמו הנזק האמיתי. לכל היותר יסגרו את המפעל.
- נזק מפוזר– אם הנזק שנגרם מתפזר על פני פרטים רבים, הרי שאצל כל אחד מהם נגרם נזק קטן והסיכוי שמישהו יתבע הוא קטן. לכן במקרה של זיהום אם המזהם לוקח בחשבון שלא יתבעו אותו, הוא לא לוקח בחשבון שהוא פוגע באחרים ומזהם יותר ממה שהיינו מוכנים. לכן יש לגרום לו לא לזהם באכיפה הפיזית.
רישיונות זו הדרך העיקרית שבה המדינה מנסה למנוע התנהגות מראש.
4. מבנה הסנקציה
גם הכלי הרגולטורי וגם כלי המס מלווים בסנקציה- קנס או מס. אך עם זאת, מבנה הסנקציה שונה בין הרגולציה ובין המס. הרגולציה קובעת את צורת ההתנהגות או רמת הפעילות המקסימאלית המותרת. במערכת המס, קביעת תשלום המס מוטל על כל רמה של צורת התנהגות או כל רמת פעילות.
לדוגמא, ככל שרמת הפעילות של מפעל גדלה, הרווח שהוא מפיק גדל וכך גם הנזק שהוא גורם- החצנה. אנו לא שואפים לרמת פעילות נמוכה כי יש לנו תועלת מהמפעלים, כמו חשמל. אם לא נטיל מס כלל, הוא יבחר ברמה המקסימאלית בעוד שהטלת מס בגובה הנזק יביא אותנו לרמה הבינונית הרצויה. תמיד שנפעיל מס על המחצין בגובה הנזק שהוא גורם, הוא יפעיל שיקולים וייקח את העלות בחשבון ובכך הפכנו אותו לרגולאטור עצמי.
נפקויות השוני במבנה הסנקציה:
- תוצאה חלוקתית– התוצאה החלוקתית בין מס לרגולציה היא שונה ולא ניתן לקבוע מה יותר טוב.
מס- הכסף עובר מהיצרנים למדינה
רגולציה- הכסף נשאר אצל היצרן
- תמריץ להיכנס (רווחים)– תחת מס ורגולציה רמת הפעילות תהיה זהה, בצורה שהצגנו. הבחירה של המחצין כמה לייצר תהיה זהה והוא אדיש בין מס לרגולציה. אלא שהקביעה אינה מדויקת וההבדל הוא שהיצרן מגיע לרמת הפעילות עם יותר או פחות כסף.
מס- היצרן משלם על כל הנזק שעשה בדרך ולכן רווחיו יהיו נמוכים יותר משיטת הרגולציה.
רגולציה- תחת שיטה זו הרווחים יוותרו בידי היצרן. בתעשיות הפועלות בשיטה זו יהיו יותר יצרנים.
- הדיבידנד הכפול– הטענה היא שיש הטבה כפולה בשליטה על התנהגות באמצעות מס מאשר ברגולציה.
מס- בשיטה זו מובלים היצרנים לנקודה מסוימת רצויה ומספקים למדינה משאבים לקיום (כסף).
רגולציה- בשיטה זו מובלים היצרנים לנקודה מסוימת רצויה – רמת התנהגות כלשהי, וזהו.
5.מידע (עיצוב ואכיפה)
מערכת האינפורמציה הדרושה ליישום מערכת רגולאטורית ומערכת של מס היא שונה. נשאלת השאלה איזה מידע נחוץ לכ"א מהן. המידע שאנו זקוקים לו הוא מידע עבור חישוב עלות-תועלת והוא מתחלק ל:
- התועלת מההתנהגות
- העלות של מניעת הנזק
- הסיכוי לגרימת נזק
- גודל הנזק הצפוי
הרגולטור צריך לבדוק את המידע כדי להגיע לנקודת הרווחה המקסימאלית. עלות היצור ועלות הפקת המידע שכרוכה ברגולציה היא גבוהה מעלות הפקת המידע תחת מערכת המס שכן האחריות לבירור האינפורמציה תחת רגולציה חלה רק על המדינה ותחת מס היא מתחלקת בין המדינה והמחצין. ההבדל באחריות לברור האינפורמציה הוא חשוב כי יש לנו סיבות טובות לחשוב שלנתון לרגולציה יש יכולת טובה וזולה יותר לייצר מידע על התועלת של עצמו:
- מומחיות עדיפה
- ידע רב יותר
- ניסיון ממושך
- יכולת טובה יותר להשגת מידע
המשמעות היא שעלות ייצור האינפורמציה ע"י המרוגלץ תהיה נמוכה יותר ולכן מערכת המס שמקצה אחריות לבירור האינפורמציה בין הרגולאטור לבין המרוגלץ,חוסכת משאבים.
לסיכום-רגולציה מול מס
ההבדל בין רגולציה למס הוא לא השליטה על ההתנהגות. השליטה על ההתנהגות זהה ושניהם אפקטיביים. אלא שאנו עשויים להעדיף את מערכת המס כי עלויות המידע נמוכות יותר ולכן בתור חברה נקצה פחות משאבים ליישום כלי המס. בנוסף, מבנה הסנקציה במערכת המס מטיל מס (עונש), החל מהצעד הראשון. לעומת זאת, במקרים של judgment proofness ורצון לאכוף אכיפה פיזית, נעדיף את כלי הרגולציה כי הוא מאפשר למנוע מראש התנהגות וזה חשוב בעיקר במקרים בהם המחצין חסין מתביעה או שאין ביכולתו לשלם.
רגולציה וכללים משפטיים
ניתן לשלוט על התנהגות מחצינה באמצעות כללים מתחום המשפט הפרטי, כאשר הדוגמא המובהקת הינה דיני הנזיקין. המחצין הטיל נזק על פרט אחר שיכול לתבוע בגין הנזק. השאלה היא, אם זה כ"כ יעיל אז למה לא תמיד לתבוע?
רגולציה מול דיני הנזיקין
נשאלת השאלה מתי נסתפק בשימוש בדיני הנזיקין כדי לשלוט על התנהגות של פרטים ומתי נעדיף רגולציה.
- מידע- הקצאת אחריות שונה
רגולציה- הרגולאטור צריך לברר גם על העלות וגם על הנזק.
נזיקין- הרגולטור לא צריך להשיג מידע. הניזוק צריך לברר לגבי הנזק והסיבתיות והמזיק צריך לחשב את העלות. המחצין מחשב את התועלת במקום הרגולטור. כאשר עלות ייצור המידע לגבי הנזק היא גבוהה מאוד, עדיף שהרגולטור יישא בה עבור כל המרוגלצים. המרוגלצים נוטים לאסוף מידע בעיקר על התועלת ולא על הנזק.
- אכיפה פרטית
רגולציה- נכללת במשפט הציבורי ונאכפת באופן מרוכז ע"י המדינה.
נזיקין- נכללת במשפט הפרטי ונאכפת באופן פרטי. הבעיות באכיפה הפרטית:
= העדר מידע לפרטים
= קשיי הוכחה בבית המשפט
= פערי זמן בין ההתנהגות לנזק
= תמריץ לתבוע- גודל הנזק ועלויות ההתדיינות. וסר מוטיבציה כאשר הנזק מפוזר.
- מגבלת התביעה- judgment proofness
מזיקים יכולים שלא לשלם את מלוא הנזק מאחר שהם בעלי משאבים מוגבלים יחסית לנזק שנצבע הם, כאשר הם חברה בע"מ וכאשר תשלום הנזק הוגבל בחוק. במקרים כאלה לרגולציה יש יתרון.
רגולציה-
= הגבלת הפעילות וההתנהגות המזיקה מראש, למשל תקן.
= דרישה מינימאלית של משאבים
= חובת ביטוח- הכרח לשלם ביטוח שיוכל לכסות על הנזק
- עלויות יישום
סוג העלות הוא שונה וקשה לומר מה עולה לנו יותר. עיקר ההבדל הוא שברגולציה אנו משתמשים בכל סוג של התנהגות מצינה ואת דיני הנזיקין אנו מפעילים רק כשנגרם הנזק.
רגולציה- עיצוב הרגולציה מראש, אכיפה, פיקוח, עלויות פרטיות של מרוגלץ כדי לעמוד ברגולציה.
נזיקין- רלוונטיות רק בשלב הנזק. תביעה, עו"ד, זמן.
סיכום רגולציה-דיני נזיקין – לא ניתן לעשות שימוש ברגולציה בלבד או בכללים נזיקיים בלבד.
עדיפות לכללים נזיקיים- עלויות מידע תועלת, עלויות יישום
עדיפות לרגולציה- judgment profness, אכיפה פרטית חלקית.
האם עמידה בציווי הרגולטורי צריכה לפטור מאחריות נזיקית? לא בהכרח. עמידה בציווי הרגולטורי אינה פוטרת מעמידה בחיוב הנזיקי ולכן ניתן לשלב בניהם. אם מישהו טוען שהוא עמד בכללי הרגולציה ומישהו תובע אותו על זנק? דיני הנזיקין לא נועדו רק לתמרץ התנהגות ראויה אלא גם לפצות.
אמיר רנד נ' החברה לאומנות תרבות וספורט חיפה נער שצפה במשחק כדורגל והוא נפגע עקב ניסיון התפרצות של האוהדים למגרש. הטענה של בעלי המגרש הייתה שהם עמדו בכל התנאים הרגולטורים: מספר השוטרים, מספר האנשים בקהל וכו'. בית המשפט הכריח אותם לשלם פיצויים.
האם אי עמידה בכלל הרגולטורי גוררת אחריות נזיקית? האם מעבר לקנס למדינה המחצין יכול לשלם נזיקין? לא בהכרח. זה קורה בעיקר במקרים של טעויות רגולטוריות, ועצם העובדה שהמחצין חרג הוא משלם קנס. על הקנס להיות גבוה כדי לגרום להפנמה.
יש להבין כי טעויות הן לא בהכרח דבר רע ועלות מניעתם היא מאוד גבוהה ולפעמים נעדיף לא למנוע את הטעות, בזמן שעלות הנזק לא כ"כ גבוהה.
תיאוריה של רגולציה
תיאוריות של האינטרס הציבורי- הרגולציה נועדה לטובת הציבור ולאינטרס הציבורי.
תיאוריות של האינטרס הפרטי- הרגולטור עובד לאינטרס פרטי שמנחה אותו.
תיאוריות האינטרס הציבורי
תיאוריות אל הקובעות כי הרגולציה נועדה להשיג מטרות ציבוריות ולשפר את רווחת הציבור במדינה. לכן יש מקום לשיפור בסיטואציות של כשלי שוק וכשלים חברתיים.
התיאוריה הנורמטיבית
מסבירה מה ראוי שיהיה ומתי ראוי שרגולציה תתקיים- כאשר יש צורך בשיפור רווחת הציבור. כאשר מתקיימים המצבים הבאים, תקום עילה לחקיקת רגולציה:
- היעדר תחרות– הציבור נפגע כאשר יש תחרות חופשית בין מספר קטן של חברות. הרגולציה מונעת צמצום תחרות באמצעות חוקים ששולטים כגון שליטה על מחירי חשמל, דלק וכו'.
- החצנות– למנוע החצנות לטובת הציבור. הגבלת זיהום ורעש, אמצעי בטיחות לרכב.
- מידע– יש חובות רגולטוריות על פרסום מידע, למשל על איכות השירות שאנו מקבלים באמצעות מתן רישיונות, מניעת פרסום מידע מטעה.
- חלוקה מחדש– שכר מינימום, דיור מוגן, מתן גישה לנכים הוא מטיל את העלויות על מישהו אחר. קשה להשיג צדק חלוקתי ע"H רגולציה.
- פטרנליזם– חוק חינוך חובה, ביטוח לאומי, חגורות בטיחות. נעשה למען אינטרס ציבורי.
תיאוריות פוזיטיביות- כשלי רגולציה
באות לתאר את האופן המעשי שבו נקבעת רגולציה ולנבא את סוג הרגולציה שאנו עשויים למצוא בחברה. התיאוריות הנורמטיביות מניחות שהרשות הציבורית היא בעלת מומחיות ופועלת ביעילות לקביעת הרגולציה בעוד שהתיאוריות הפוזיטיביות מטילות ספק בהנחה זו ואומרות שהרגולטור לא בהכרח מבין מה הוא עושה. הכוונה טובה אך התוצאה אינה וזאת משום שהמדינה מוגבלת. מספר תופעות של רגולציה:
- מטרות הרגולציה לא הושגו בפועל או הושגו באופן חלקי– תוצאות התנהגות הפרטים ביחס לרגולציה הייתה שונה מהמצופה.
- הסדר הרגולציה גרמו לעיוות בהקצאת המשאבים בחברה– ניסו ליצור רגולציה אך נפגעה הקצאת המשאבים.
- עלויות היישום גבוהות מאוד– יישום הרגולציה עשוי לעלות הרבה כסף וזו לא תוצאה רצויה.
הרעיון שעומד בבסיס התיאוריות הפוזיטיביות הוא כשלי הרגולציה. התיאוריה אומרת שלא כל העלויות נלקחו בחשבון ולא נצפתה האקטיביות של הרגולציה. עלות הרגולציה תהיה גבוהה מהתועלת שנובעת ממנה.
מקור הכשלים הרגולטורים:
- מידע– רגולטורים לא אוספים די מידע לעיתים כי המידע אינו זמין או כי לא מעבדים אותו בצורה נכונה. ההשפעות קשות לחיזוי. למשל התקנה לחגירת חגורות בטיחות בשנות ה-70 לא השיגה את המטרה כי אנשים הרגישו בטוחים ולכן נהגו יותר מהר.
- מקצועיות– הרגולטור הוא לא מקצועי מספיק כי רובם חברי כנסת אשר אינם מספיק מקצועיים בנושאים שונים.
- פיקוח ואכיפה– קשה לפקח על כולם גלל בעיית כוח אדם, ולכן פעמים רבות המדינה נוקטת בגישה פשרנית ויוצא שהרגולציה אינה אפקטיבית.
- שליטה על המערכת הבירוקרטית– בעיית העדר המידע מובילה לכך שהרגולטור מאציל סמכויות למשרדים ממשלתיים והם מוציאים את הרגולציה לפועל. הבעיה היא שעשויות להיות להם העדפות שונות מהמחוקק והוא הרי נבחר ע"י הציבור. הרגולציה הופכת לתלויה במיישם וזה פתח לשחיתות.
תיאוריות האינטרס הפרטי
תיאוריות האינטרס הפרטי מטילות ספק במספר הנחות המבססות את תיאורית האינטרס הציבורי:
- האם הרשות הציבורית היא אכן חסרת פניות?
- האם לרשות הציבורית אין כל עניין בנושא המוסדר?
- האם לא קיים אינטרס כלשהו שאיננו ציבורי, המנחה את ההסדרה?
מטרת הרגולציה היא לא האינטרס הציבורי אלא של אדם ספציפי. מטרת האינטרס הפרטי זה להעביר משאבים מהציבור כולו לאינטרס הפרטי.
תיאורית השבוי capture theory
המניע לרגולציה– מימוש אינטרס פרטי. הרגולציה לא מגיעה מיוזמת המחוקק אלא התעשייה יוזמת אותה כי היא פועלת לטובתה.למשל, חסמי כניסה, מחיר מינימום. הרגולטור נשבה ע"י גורם פרטי.
מטרת הרגולציה– העברת משאבים מהציבור אל בעל האינטרס הפרטי באמצעות המדינה.
אופן המימוש-
- שליטה על המידע- המידע עשוי להימצא בעיקר אצל המרוגלץ עצמו ולכן פעילות הרשות הרגולטורית תלויה במידע שיגיע אליה מן המרוגלץ. דוגמת רמדיה- הרגולטור לא יכל לבדוק את זה.
- שליטה על ידע (התמחות)- המקצועיות הגבוהה ביותר נמצאת אצל התעשייה ולא אצל הרגולטור. התעשייה יכולה לבחור איזה מידע להעביר לרגולטור ואיזה מידע לא להעביר.
- מעבר כוח אדם בין התעשייה לרגולטור- הרגולטור עשוי לגייס אנשים מהתעשייה ולהיפך.
- איום במאבקים ממושכים- לתעשייה יש דרך לאיים על הרגולאטור שאם הוא יתנהג בצורה תוקפנית, הם יהיו תוקפניים. למשל, שביתות ומאבקי הסתדרות.
- קבוצות לחץ ושדולות- קבוצות לחץ שיושבות בועדות הכנסת ולוחשות למחוקק כיצד להגיב כאשר נשא חשוב נדון במליאה.
- שוחד וטובות הנאה- דירה יפה בירושלים..
תיאורית הבחירה הציבורית – public choice theory
תיאוריה זו מהווה שכלול של תיאורית השבוי והיא מנסה להסביר איך העדפות של פרטים בחברה מקבלות ביטוי בתהליכים פוליטיים. בתיאורית השבוי אינטרס מסוים שובה את הרגולאטור ובתיאוריה זו אנו אומרים שהציבור כולו משפיע עליו בדרך דמוקרטית. ההתמקדות היא באופן קבלת ההחלטות ברמה הפוליטית. אותו אינטרס פרטי הוא האינטרס של נבחר הציבור ולא של התעשיין, ואותו הוא מנסה לקדם דרך הרגולציה. תהליך הבחירה וההשפעה על הפוליטיקאי מתואר כשוק מקביל לשוק המוצר. על ההבדלים נדבר בהמשך וכעת נפרט כיצד נקביל בין השניים;
כל שוק כלכלי הוא בעל צד אחד של היצע- היצרנים שמחליטים כמה לייצר, והצרכנים שמחליטים כמה לרכוש. מתקיים מסחר והוא התמורה וכל אחד ממקסם את פונקצית המטרה שלו ומגיעים לשיווי משקל.
גם בעולם הפוליטי יש חוקיות דומה. יש את הפוליטיקאים בצד המקביל ליצרנים- מייצרים טובות הנאה שהצורה הטכנית שלהם היא רגולציה ובאמצעותה יכולים להעביר משאבים מהציבור לגוף מסוים ולהיפך, לקבוע חסמי כניסה לכניסת מוצרים לישראל כדי שיצרניות בארץ לא יחששו וכו'. הרגולאטור מייצר טובות הנאה והציבור הפרטי רוכש אותו וממקסם רווח. הפוליטיקאי לא ממקסם רווח כלכלי כי סביר שכבר יש לו. הוא מבקש קולות הצבעה ובאופן עקיף הקולות מאפשרים לו להמשיך לכהן וזה מקנה לו רווח כלכלי. הציבור מבקש הטבות רגולאטוריות בתמורה לקולו.
האמצעים העומדים לרשות קבוצות האינטרס
- אספקת אינפורמציה לציבור– אספקת מידע על פעולות שעשה הרגולאטור, תכונותיו האישיות. עיתונאים יכולים להשפיע מאוד על הרגולאטור.
- אספקת אינפורמציה לנבחרי הציבור– מידע לרגולאטורים על המצב בשטח.
- תמיכה כספית בתהליך הבחירות– רק איילי הון יכולים לתרום בצורה של מימון הליך הבחירות.
- פעילות שטח בקרב המצביעים– להעביר אינפורמציה חיובית לציבור המצביעים כדי לעודד אותם להצביע לטובת אותו נבחר ציבור.
- משרות לנבחרי ציבור– הבטחה עתידית למשרה כלשהי לאותו נבחר ציבורו או מקורביהם.
- ארגון תמיכה של עמותות ושאר ארגונים
- מימון מטרות פוליטיות ותמיכה עקיפה- ותמיכה באותן מטרות במהלך כהונת נבחרי הציבור.
אינטנסיביות האינטרס
הפרטים הם בעלי מעורבות מוגבלת בתהליך הפוליטי מאחר שהוא דורש מהם מאמץ לגיבוש דעה ולהבעתה. לדוגמא, הצבעה בבחירות, הפרט יכול להצביע אך לא תמיד מממש את הזכות. כדי להצביע, צריך ללכת לקלפי, לעמוד בתור, לגבש דעה ע"י קריאת עיתונים, האזנה לתעמולה, לראות חדשות. ואחרי כל המאמץ, לא תמיד ייבחר המועמד שהוא רצה. הפוליטיקאי מודע לכך ש% ההצבעה נמוכים ויודע שלא בהכרח יקבל את תמיכת הבוחרים שבהם טיפלה הרגולציה. לכן יש סיבה טובה שהפוליטיקאי לא יסמוך על התשלום באמצעות הקולות ולכן לא ירצה למכור את המוצר מתוך חשש שלא יקבל תמורה.
קבוצת האינטרס
ככל שקבוצות אלו קטנות והומוגניות יותר, תועלתן כלפי הרגולאטור עולה. בקבוצה הומוגנית אין ויכוח לגבי סדרי העדיפויות של הפרטים בה והסיכוי שיסכימו על מה שדורש הרגולאטור הוא גבוה הרבה יותר.
למרות ההקבלה לשוק המוצר, השוק הפוליטי שונה וישנם הבדלים המשפיעים על הניתוח:
- התוצאות אינן פרטו אופטימאליות בגין החלטות שאינן פה אחד– בשוק המוצרים, אם אינני רוצה מוצר מסוים, לא ארכוש אותו. בשוק זה, אם האדם נמצא בקבוצת מיעוט הוא עשוי להיות מחויב לקבל על עצמו את הרגולציה, למרות שלא רצה בה.
- קשה להביע העדפות בעלות עוצמות שונות– בשוק המוצר הפרט יכול להביע העדפה ואת מידת ההעדפה ע"י המחיר. אם אני מאוד מאוד רוצה אני אציע מחיר יותר גבוה. בשוק הפוליטי לכל אחד יש קול אחד בלבד ולא ניתן להביע את ה'מאוד מאוד'.
- העדפה מוגבלת ל"חבילות" של מוצרים פוליטיים– לא ניתן לבחור רק סעיף אחד מהמצע.
השפעת הבירוקרטיה
הפוליטיקאי מורכב גם מהבירוקרטיה שמשפיעה על המחוקק והרגולציה משום שהיא:
- מספקת מידע לפוליטיקאים
- מקצועית
- דואגת לעיצוב הרגולציה
- מיישמת את הרגולציה ומפרשת אותה
- אוכפת את הרגולציה בפועל
מה ממקסמים הבירוקרטים? מטרת הפוליטיקאים היא להיבחר מחדש אך לעומתם הבירוקרטים הם גופים מתמנים, אם כן, מהו האינטרס שלהם? הם בסופו של דבר מעוניינים במשרה הנחשקת שהם לא היו יכולים לקבל ללא הפוליטיקאים ולכן האינטרסים שלהם בסופו של דבר דומים.
תיאורית הרנטה rent seeking theory
הרנטה באה לתאר את הרווח האישי שניתן להפיק כתוצאה מהרגולציה; טובת ההנאה של הרגולאטור כלפי קבוצת האינטרס. התיאוריה מנסה לתאר מצבים בהם קבוצות אינטרס יודעות שקיימת רנטה שכזו, שניתן לקבלה מהרגולאטור. במקום שבו הרנטה קיימת תהיה פעילות של rent seeking ופעילות זו דורשת משאבים. המשאבים בהם עושים שימוש הם משאבים מבוזבזים מבחינה חברתית. גודל הבזבוז תלוי במבנה השוק, בגודל הרנטה ובמידת התחרות בין קבוצות האינטרס.
הדוגמא הנפוצה ביותר היא המונופול: חשמל, מים,דלק. התיאוריה באה לתאר את הבזבוז שנוצר כתוצאה מפעילות של קבוצות אינטרס מול פוליטיקאים בכדי להשיג רנטה מסוימת, כאשר הפוליטיקאים יכולים לחלק הטבות רגולטוריות. אם היינו מטילים קובייה ומעניקים את הרנטה למי שיוצא באופן מקרי, התוצאה הייתה אותה תוצאה. כל המאמצים שנעשים ע"י הגופים הפרטיים להשגת הרנטה, נתפסים בעינינו כבזבוז. יש כאן השקעת משאבים בהשגת הרנטה שהיא שווה לגודל הרנטה עצמה ולכן אנו רואים בכך כבזבוז.
רגולציה חברתית: סוגים של רגולציה
יש רגולציות מתערבות יותר ופחות. סוגי רגולציה:
- העדר התערבות
- רגולציה של מידע
- רגולציה של סטנדרטים
- רגולציה של היתרי התנהגות
רגולציה של מידע
סוג רגולציה זה מתאר מידת התערבות שאינה גבוהה במיוחד מצד המדינה. היא נחלקת ל-2:
- חובת פרסום המידע- מתי מחייבים להציג מידע למרות שאולי הפרטים לא היו רוצים שיוצג. מידע לגבי מחירים, איכות וכו'.
- איסור פרסום המידע- מתי אוסרים על פרסום מידע למרות שהפרטים היו מעוניינים להציגו. בעיקר מידע מטעה.
ההצדקות לקיום רגולציה של מידע
- מידע א-סימטרי– במקום שאנו חושבים שיועיל אם יהיה לנו יותר מידע, רוצים לחייב פרסום של מידע. למשל, פרסום מידע על מחירים, השוואה בין קופות גמל. המדינה מכריחה לפרסם מידע במקום שאנשים יבררו בעצמם.
- העדר תחרות– למשל, פרסום מחירים. כאשר אין מחירים קשה להשוות בין היצרנים והם מקבלים כוח שוק והתמריץ לתחרות קטן.
- החצנות– השליטה על ההחצנות היא בד"כ באמצעות סטנדרטים, אך לפעמים במקום להפעיל רגולציה של סטנדרט, נחייב לשים שלטים גדולים (רגולציה של מידע) כי זה יותר זול. למשל פרסום המידע "סכנה כאן בונים" במקום גדר גבוהה.
- מוצר ציבורי– מידע משמש כמוצר ציבורי כי ברגע שהוא מפורסם הוא יכול לעבור לאחרים.
- חלוקה מחדש– אפשר לחשוב על מצבים בהם לחלשים יש פחות מידע מאשר לחזקים ולכן כאשר מחייבים פרסום מידע הרי שהחיוב מוטל על כולם אך מסייע יותר לחלשים מאשר לחזקים.
- פטרנזליזם– המדינה חייבת לפרסם את המידע עבורנו למרות שלא תמיד הוא מעניין אותנו. למשל, פרסום האזהרה על קופסת הסיגריות, נזקי קרינת השמש.
הצדקות על בסיס של אינטרס פרטי
- חיוב בפרסום מידע מטיל עלויות- ולכן מהווה חסם כניסה.
- הגבלת פרסום מידע מדכאת את התחרות- איסור פרסום מידע המונע את התחרות. למשל, בעלי מקצוע אשר אינם יכולים לפרסם את מקצועם כגון עו"ד, רו"ח.
לפעמים כדאי ליצרנים שיטילו עליהם עלות רגולטורית אם זה יוצר חסם כניסה ליצרנים אחרים ואז הפרסום הוא לטובת היצרן ולא הצרכן. טיעון נוסף הוא שליצרנים יש אינטרס שהרגולאטור יחייב אותם לפרסם מידע כי אז יש אפקט של פעולת הסחה- הצרכנים מתמקדים במידע שפורסם. לדוגמא, אם מפרסמים קלוריות זה ממקד את הצרכן בקלוריות ומוריד את ההתמקדות מרכיבים אחרים. קשה להשתמש בכלי של מיסוי כי המס צריך להשתנות לפי רמות המידע וקשה להוכיח קשר סיבתי לאי פרסום המידע.
חובת פרסום המידע
מידע בדבר מחירים
מידע בדבר מחירים מהווה את בסיס המידע לקיום תחרות משוכללת. ליצרנים אין אינטרס לפרסום המחיר כי יש לזה עלות מסוימת. ע"פ חוק הגנת הצרכן ס' 17, צריך לפרסם את המחיר במקום נראה לעין. המטרה היא יצירת אחידות ומניעת הטעיית הצרכן.
מידע בדבר כמויות
נראה כי מחירים אינם רלוונטיים ללא מידע מתאים בדבר כמויות. רגולציה בדבר כמויות נחלקת לשניים:
- הגדרת יחידות המדידה-יותר אחידות במידע לגבי כמויות ומאפשר השוואה בין המוצרים בצורה פשוטה וזולה. לדוגמא, דירוג אנרגטי.
- סוג המידע- בסעיף 3ב לחוק הגנת הצרכן כתוב שבסוגי מצרכים יש לציין את הכמות הנקייה של מוצר, ללא האריזה, % המים מהבשר.
מידע בדבר איכות
פרסום על מחירים וכמויות אינו מספיק כי לא ברור שזה מיוצר באותה איכות. תחרות המחירים עלולה להביא לאיכות ירודה כדי להביא למחיר נמוך. נראה כי אנו מגיעים למצב בו לא כדאי לייצר מוצרים באיכות גבוהה והדוגמא לכך היא שוק הלימונים: שוק הרכבים יד שנייה. רכישת רכב משומש שלא ניתן לבדוק מביאה לכך שצריך לסמוך על המוכר. יש מוצרים בשוק שקשה לבדוק את איכותם ומפני שקשה לדעת מה האיכות, נציע מחיר ממוצע. אם המוכר יודע שאנשים מציעים מחיר אמצע, אין לו סיבה לשים מוצר שהוא שווה יותר ולכן הוא מוריד את האיכות. כאשר יש מידע על איכות אך לא ניתן לקבל אותו באופן אמין, יש בעיה.
דוגמא נוספת היא חברות הביטוח. ככל שיש להם יותר מידע, הם מייצרים פרמיות מדויקות יותר, אבל ככל שיש לצרכן מידע שהוא לא מעביר לביטוח, חברת הביטוח תיתן לו פרמיית אמצע. ואלה שהם בעלי התכונה שמטילה סיכון נמוך מרגישים שהם מממנים את בעלי הפרמיה הגבוהה ולכן לא יעשו ביטוח. כך הביטוח יקבל רק את הגרועים וזה יעלה את הפרמיה.
מנגנוני איתות
הם מנגנוני שוק המהווים מנגנון אמין להעברת מידע על איכות:
- אחריות-דרך לשכנע צרכנים שהמוצר שהם רוכשים הוא איכותי. יש בעיה של הצרכן החושד שבגלל שיש אחריות למוצר הוא "יקרע" אותו ולכן היצרן החושש משימוש בלתי נכון של הצרכן, ייתן תקופת אחריות פחותה. ברגע שהצרכן מוגן נראה שלא אכפת לו ולכן יש השתתפות עצמית בביטוח רכב.
- מוניטין– המוניטין קובע שצרכן אחד ניסה בעבר והמוצר היה טוב או שחברים סיפרו לו או שנעשה מחקר צרכני בנושא. המוניטין נובע מכך שחברה לא תוציא מוצר לא איכותי משום שזה יוודע לציבור והמוניטין שלה יפחת.
- מותג– ככל שהמותג חזק יותר, כך האמון בקשר למוצר יגבר.
עלויות היצרן להעברת מידע בדבר איכות
- מרכיבים של איכות שלא ניתן לייצגם בפשטות– כגון הרכבים של תרופות. מדובר במידע שקשה להעבירו לצרכנים וגם אם אפשר העלות גבוהה ויהיה לצרכן קשה לעבד את המידע.
- מאפייני איכות סובייקטיביים– מאפיינים שהמידע עליהם משתנה מאדם לאדם. נוחות הכסא או המזרן, איכות שמע של רמקולים. גם אם הצרכנים יאמינו ליצרן, יהיה קשה להעביר את המידע.
עלויות הצרכן בבירור המידע בדבר איכות
- מוצרי חיפוש search goods– מוצרים אשר איכותם ניתנת לוידוא ע"י בדיקה חיצונית טרם הרכישה, כגון פירות וירקות. עלות בירור האיכות היא נמוכה.
- מוצרי ניסיון– מוצרים שניתן להעריך את איכותם תוך כדי ניסיון (לאחר הרכישה). למשל, ביגוד והנעלה. יש מוצרים שעלות בירור המידע היא זולה (כמו ארטיק) אך יש מוצרים יקרים יותר כמו מוצרי חשמל ותכשירים רפואיים.
- מוצרי אמון– מוצרים אשר איכותם יכולה להתברר רק שנים אחרי צריכתם או שלא תתברר לעולם כגון טיפול פסיכיאטרי, קרינה מסלולארי, שוק המסעדות.
סוג ההתנהגות (המוצרים) המחייבת פרסום מידע
- מוצרים לגביהם המידע אינו קיים באופן רגיל בשוק- במקרים בהם לא קיימים מנגנונים אמינים להעברת מידע, ישנן עלויות גבוהות להעברת המידע, תהיה למדינה סיבה להתערב.
- המידע חיוני לפרט לצורך הערכת המוצר- האיכות משפיעה על הבחירה, כגון טיפול רפואי.
- הפרט אינו יכול להשיג מידע זה בקלות- עלות בירור המידע לפרט היא גבוהה מאוד.
המקרים האלו נכונים בייחוד לגבי מוצרי אמון ומוצרי ניסיון. כלומר, בעיקר למוצרים שהשימוש בהם הוא לא רב פעמי לא ניתן ללמוד מניסיונם של אחרים. למשל, רכב- אנחנו לא רוכשים הרבה רכבים בחיים ולכן עלות ברור המידע היא גבוהה.כאשר המוצרים נרכשים ע"י פרטים רבים במקביל, חיוב פרסום המידע עוזר בו זמנית להרבה צרכנים.
אופן החיוב בגילוי מידע או סוג המידע (התערבות תוכנית)
חובת הגילוי הרגולאטורית חייבת לקבוע מהו המידע שיש לגלותו, את אופן הגילוי, עיתוי הגילוי, אופן הצגתו וניסוחו. בעוד שישנם כמה אינדיקאטורים של איכות;
- הרכב– מעיד על איכות המוצר, לדוגמא, אריגים. יש צו הקובע את החובה לפרסם את סוג האריג ממנו נארג המוצר. במקרים רבים, גם אם נציג לצרכן את המידע בדבר איכות המוצר, יכול להיות שזה לא יהיה עבורו אינדיקציה ולכן יש לפרסם מידע מעובד..
- זהות– צירוף הוראות שימוש, הצבת שלט "כלב מסוכן" בבתים עם כלב, רישום על המוצר ארץ יצור.
הגבלת פרסום מידע
ישנם מקרים בהם הרגולאטור יבקש למנוע פרסום מידע או לא לחייב לפרסמו.
מניעת מידע מטעה/שקרי– בד"כ העדר מידע עדיף על מידע מטעה שכן נזק רב יכול להיגרם לצרכן מכך ולכן למדינה יש אינטרס להתערב בהגבלת הפצת מידע שלילי.
בעיות בשליטה על מידע מטעה
- מהו מידע שלילי– עליו יש לשלוט
- הבחנה בין מידע שקרי ומידע אמיתי– קשה להבחין בין מידע שקרי לאמיתי ובין מידע עובדתי לדעה.
- מידע שקרי שאיננו מצוי על פני הדברים- לפעמים המידע השקרי אינו גלוי:
היום- לעיתים נצטרך להמתין תקופה ארוכה עד שנגלה שהמידע היה שקרי.
מידע מובלע- לעיתים המידע הוא אמיתי אך בתוכו מובלע מידע שקרי.
חשיבות השליטה על מידע מטעה
מוצרי חיפוש- לרגולאטור פחות חשוב לשלוט על המידע המתפרסם בדבר מוצרים אלה שכן עלות הבדיקה לצרכן היא נמוכה.
מוצרי ניסיון– חשיבות רבה למוצרים יקרים. השימוש הוא לא רב פעמי והמידע עובר באופן מוגבל.
מוצרי אמון– חשיבות רבה במיוחד כי הצרכן יתקשה או לא ידע לעולם אם הטעו אותו בפרסום.
הרגולטור לא מבחין בין הטעויות ורק אומר שאסור להטעות. מפנה את האכיפה כאשר עלות הטעות גבוהה.
מניעת מידע אמת– הטענה היא שהנזק הצפוי מפרסום המידע האמיתי, עולה על התועלת המתקבלת ממנו.
מניעת מידע אמיתי באמצעות רגולציה עצמית
רגולציה עצמית היא רגולציה הנקבעת ע"י גוף פרטי לשליטה על תחום מסוים. הרגולאטור מאציל סמכויות לגוף פרטי משום שהוא גוף מקצועי יותר. למשל, לשכת עורכי הדין יודעת הכי טוב איך לשלוט על עורכי הדין. עם זאת, נוצרות מספר בעיות:
- לרגולטור הפרטי אין לגיטימיות דמוקרטית– הוא לא נבחר ע"י הציבור.
- צמצום התחרות על צד ההיצע– למשל דרך חסמי הניסה. למשל, כאשר לשכת עו"ד שולטת על התנהגות עו"ד היא תמנע תחרות בכך שהיא דואגת לעו"ד הנוכחיים באמצעות בחינות לשכה קשות.
- תמרוץ התנהגות rent seeking– ברגע שהגוף הפרטי ידע שהוא יכול לעשות רגולציה עצמית, הוא יקבל את הרנטה מהציבור וכך הוא ישקיע משאבים כדי לקבל מהמחוקק את הרגולציה האמיתית וזו תופעה שלילית.
מניעת מידע אמיתי מטעמים של פגיעה בציבור- פטרנליזם
רגולציה של סטנדרטים
תחת רגולציה זו אנחנו מתערבים בהתנהגות עצמה והשוני בין הסוגים הוא במידת ההתערבות.
הצדקות נורמטיביות (אינטרס ציבורי):
- פערי אינפורמציה– במקום לשלוט על מידע שמפרסמים על התנהגות, נשלוט על ההתנהגות באופן ישיר ואז הצרכן לא יצטרך לבדוק. למשל, נדע שמוצר בטיחותי כי הוא עומד בסטנדרט מסוים.
- החצנות– כגון זיהום.
- חלוקה מחדש– במקום להעביר מידע, מספקים מינימום של איכות באמצעות סטנדרטים.
הסברים פוזיטיביים (אינטרס פרטי):
- הגבלת התחרות– סטנדרטים מטילים עלויות גבוהות אשר יכולות ליצור חסמי כניסה למתחרים.
- "שביה" של הרגולאטור– למשל מצב של רגולציה שיוצרת סטנדרטים חדשים והחברות הותיקות צריכות להשקיע מחדש. הפיתרון הוא שהותיקים יהיו מוגנים מהחידוש והחדשים יחוייבו.
- קידום אינטרסים של הרגולאטור– כגון להיבחר מחדש.
עקרונות בבחירת סטנדרטים:
- סטנדרט מטרה– מכתיב לפרטי מהי תוצאת ההתנהגות בגינה תוטל עליו אחריות פלילית. לדוג' הסטנדרט לרמת הרעש בעבודה.
- סטנדרט תפוקה– דואג לאיכות המוצרים. למשל לא להוסיף הרבה מים לבשר בתהליך העיבוד.
- סטנדרט של ייצור– מחייב או אוסר על היצרן להשתמש בתשומות או הליכי עבודה מסוימים.
שיקולים לבחירה בסוג הסטנדרט:
- יכולת השליטה של הרגולאטור-זה יותר זול כשהרגולטור מתערב יותר. קשה לשלוט על זיהום למשל.
- יכולת האופטימיזציה של הנתון לרגולציה– כאשר נקבע תקן מסוים, למרוגלץ אין תמריץ לאמץ טכנולוגיה חדשה.
- תמריצים לנתון לרגולציה
- רמת הסיכון/אי וודאות לנתון לרגולציה– ככל שרגולציה מתערבת פחות בתוצאות, המרוגלץ עלול לעמוד באי ודאות לגבי תוצאת הייצור שלו.
תפירת סטנדרטים– אנו עלולים להעדיף לתפור את הסטנדרט בהתאם לנתון לרגולציה אך ברגע שפוגעים באחידות כל אחד ירצה להיות כמו השני שמקבל רגולציה מועדפת.
מידת הפירוט הרצויה של הרגולציה- לדוגמא במהירות נסיעה מותרת בעיר,מהי המהירות המותרת, האם לפרט לפי מזג אויר?
- עלויות עיצוב הרגולציה-החלטה על מהירות נסיעה אופטימאלית
- עלויות יישום הרגולציה
- שיקול הדעת הבירוקראטי
- דיוק וגמישות (תועלת)
- אי ודאות
- שקיפות ואחריות
רגולציה של היתרי התנהגות
זו הרגולציה המתערבת ביותר אשר מחייבת היתר או רישיון מהרשות הרגולטורית לצורך פעילות וזאת לפי סטנדרטים מסוימים. כל עוד לא נוכיח שאנו עומדים בתנאים, לא נקבל רישיון.
האם הרישיון הוא הבדל כ"כ משמעותי בין רגולציה של סטנדרטים לבין היתרי התנהגות? יש 2 טענות בעניין:
ציר הזמן-ברגולציה של סטנדרטים בודקים בדיעבד ובהיתרי התנהגות בודקים מלכתחילה האם עומדים בתנאים מסוימים. רגולציה זה הכלי היחיד שניתן למנוע באמצעותו פעילות מראש, בניגוד למס או פיצויים. אומרים שזה לא טיעון טוב כי אומנם הדרישות הן מראש אך האכיפה היא בדיעבד.
סנקציה-בד"כ הסנקציה של היתרי התנהגות היא יותר חמורה כיון שבד"כ יש יותר מקרים של הפסקת פעילות במקרים של רגולציה זו.
רגולציה של היתרי התנהגות מפשטת את האכיפה. יש בדיקה אחת בלבד שמאחוריה יש תהליך אבל לא עושים אותו כל פעם מחדש. למשל, לא עושים טסט לרכב בכל פעם שעוצר אותנו שוטר.
מתי נעדיף לעשות רגולציה של היתרי התנהגות?
כאשר הנזק הוא מאוד גדול, כמו מפעל שיכול לגרום נזק לעובדים., או כאשר לא נדרשת תדירות גבוהה של בדיקת הסטנדרטים.
מושגים:
רישוי– יש חובה לעמוד בסטנדרטים ואם הוא עומד בהם הוא מקבל רישיון.
אישור– יש סטנדרטים שאפשר לבחור האם לעמוד בהם או לא, כגון אישור כשרות.
רישום– מערכת שכל אחד יכול להירשם בה.
רוב המערכות בישראל הן של רישוי ולא של אישור.
ניתן לסווג רגולציה של היתרי התנהגות ל-4 סוגים שונים:
עוסקים או בעל מקצוע– עו"ד, רו"ח- אי אפשר לעסוק בתחום זה ללא רישיון. ההצדקה לכך היא
א. פערי מידע- רוב השירותים הם מסוג של מוצר ניסיון ומוצרי אמון וקשה להעביר לצרכנים את האיכות. כשמקבלים שירות מבעל מקצוע הוא נתן את האבחנה, הייעוץ והפתרון ויש לו אינטרסים מנוגדים. כשזה נוגע לפערי מידע יש אומרים שמערכת של אישור מספיקה. אם אין אישור, דע שאתה צריך להיזהר- סומכים על הפרט שיעשה את השיקול. אם לא סומכים על הפרט, יש חובת רישוי. לפעמים יש שיקול של מידת הנזק.
ב. החצנות- אנו מבינים שעיקר ההצדקה לרישוי עוסקים זה ההחצנות, כדי למנוע נזקים.
ההסבר הפוזיטיבי- כאשר הסטנדרטים גבוהים זה סוג של חסם כניסה כלפי מתחרים ורישוי עסקים מצמצם או מונע תחרות.
אופן המימוש- רגולציה עצמית- הסמכות לקביעת כללים רגולטורים מואצלת לסמכות פרטית כמו לשכת עורכי הדין.
עיסוקים ופעולות מסחריים– מערכת רישוי מתאימה יותר כאשר הבעיה של ההחצנה מהווה הצדקה. ההצדקות הינם של פערי מידע והחצנות.
מוצרים
שימוש במקרקעין- זה בעיקר החצנות. סיווג אזורים שונים לשימוש שונה כדי שלא יקום לנו מפעל מתחת לבית.