רקע כללי
בתקופת המנדט היו שני מנגנונים: המנגנון המינהלי יהודי-ישובי והמנגנון המנדטורי. הקמת המדינה יצרה איחוד של שני אלה למינהל הציבורי. כל המינהל הציבורי, מימיו הראשונים, היה ממונה על כל הפעילויות במדינה, ועם השנים נתפס מרביתו על ידי גורמי מפא"י, מה שגרם הרבה פעמים לגורמי פיקוח שהיו שלוחיהם של המנגנון המינהלי (או לחילופין – אפילו מנגנוני פיקוח שהם חלק מהמנגנון המינהלי).
בשנות השמונים, מאז עליית הליכוד, החל תהליך של ההפרטה של הסקטור הציבורי. אם היו 160 חברות ממשלתיות ב- 1982, אזי בשנת 2002 יש 105 חברות כאלה. אבל עדיין, גם היום בישראל אין תחום שבו הממשל נעדר – ותהליך ההפרטה אינו משנה את זה – כיוון שכיום המינהל הציבורי עוסק יותר בתקינה ובפיקוח על טובין שהופרטו, במקום לייצר את הטובין הזה. למעשה, הרגולציה בישראל רק התרחבה מאז הליכי ההפרטה.
מוסדות הרגולציה
בכל פעם שנפתח תחום מסויים לתחרות, נכנסה רגולציה במקומו. אבל בניגוד לארה"ב ולבריטניה, בישראל אין מבנה רגולטורי אחיד. אם ניקח את הטלויזיה, לדוגמא, אז יש 3 סוגים של רגולטורים: משרד התקשורת ישירות מפקח על מועצת הכבלים, יש את הרשות השנייה לרדיו ולטלויזיה על ערוץ 2 ו- 10 והרדיו המקומי ויש את מועצת רשות השידור. ובל נשכח את הרמטכ"ל כרגולטור של גל"צ.
דבר דומה קורה ברגולציה על תחבורה ציבורית, מועצה להשכלה גבוהה שנפרדת ממשרד החינוך, בהקמת חברות ואפילו בתחום הבנקים יש מספר רגולטורים (המפקח על הבנקים, נגיד הבנק, אגף האכלוס במשרד הבינוי לגבי בנקים למשכנתאות וכו'). אנחנו עדים לכך שהתולדה של מדינה, שבה יש על כל דבר רגולציה, יחד עם אי-מיסוד רגולציה בצורה מסודרת, יוצרת כפילות של מוסדות רגולטוריים במשרדים השונים.
מתחם הסמכות ומרחב שיקול הדעת של הרגולטור
רגולציה, מעצם הגדרתה, באה חוצץ בין האינטרס הציבורי ובין האינטרס של הפירמה או הענף שעל הסדרתו היא אמונה. אם ברגולציה 'כלכלית' עסקינן, ואם ברגולציה 'סוציאלית' – הרגולטור נדרש לאזן בין קבוצות או שחקנים שונים, בין אינטרסים המנוגדים זה לזה, והכל במסגרת הגבלות שהחוק מטיל עליו.
השמירה על האינטרס הציבורי מחייבת להעניק סמכויות שונות לרשויות הפיקוח השונות, ואלה יאכפו את הוראות החוק באמצעותן. הרגולטור, מעצם תכלית תפקידו, אמור לאזן את חוסר-האיזון ביחסים החוזיים שבין ציבור הצרכנים והלקוחות ובין החברות עצמן. הרגולטור הוא נציג הממשלה המוסמך, בשם האינטרס הציבורי, לפגוע בזכויות הפרט.
מקומה של הפרשנות בשיקול הדעת הרגולטורי
לכאורה נדמה, כי אכן שיקול הדעת הנורמטיבי של הרגולטור מתוחם בחקיקה. גבולותיו לכאורה ברורים ומובחנים והאינטרס הציבורי הוא שמפעילו. אבל כשכותבים לרגולטור ששידורי הרשות השנייה צריכים להיות 'ברוח המורשת היהודת ולמתן ביטוי לתרבות העמים' – הרי יש פה טווח פרשנות רחב. חזקה על הרגולטור שייצוק לתוך ההגדרה את השקפת עולמו, תפיסותיו המוסריות, החברתיות, התרבותיות, הפילוסופיות והפוליטיות. נדמה, שלרוב הרגולטורים בישראל יש סמכויות רבות, אך בעיקר – שיקול דעת רחב ומתחם פרשנות ניכר.
