רגולוציה סיכום לפי שיעורים

רגולציה – שיעור 1

ננסה להבין את השימוש שעושה המדינה באחד הכלים החשובים, אם לא החשוב ביותר, להכוונת התנהגות הפרטים במדינה. מרבית תחומי החיים בחברה נשלטים ע"י רגולציה – תחבורה, תקשורת, עיסוק כמו עריכת דין, הימורים, צריכת מוצרים (אלכוהול, סיגריות) בטיחות בעבודה, יחסי מין – הכל נשלט ע"י רגולציה. דיני עבודה, דיני הגבלים עסקיים, כללי הנסיעה, הגנת הצרכן וכיוצ"ב.

מדוע ראוי, כיצד לעשות לווסת את התנהגות הפרטים, נלמד מה ההשפעה של כל אחד מהכלים האלה, מה הבעיות הכרוכות ונכיר תאוריות שמסדירות את התופעה המשפטית של רגולציה ובשלב השני נתהה על אופי על העיצוב הרצוי של רגולציה מסוגים שונים. נעשה זאת תוך התוודאות לסוגים שונים של רגולציה בישראל – איכות הסביבה, תקנים, הגנת הצרכן, רישוי עסקים וכיוצ"ב.

צורת הניתוח תהיה כלכלית/ריאלי תופעה משפטית ולא נעשה את מה שעושים בקורסים אחרים – להבין את זה כניתוח משפטי. הניתוח המשפטי הוא יותר בהיבט של המשפט הציבורי – האיזון והשוויון.

ד"ר קובי נוסים – יש אתר מתוקשב לקורס ויש בו חומרי קריאה וגם כל המצגות שנמצאות. הקורס הזה הוא חצי בלימוד עצמי.יש 2 סילבוסים: ללימוד עצמי וללימוד בכיתה. במבחן יהיו גם שאלות מפורשות מחומר הקריאה העצמית. המבחן אמריקאי עם חומר סגור. 25 שאלות. לגבי החומר המתוקשב זאת בחינת בקיאות ולא ניתוחית.

מבוא

כל חברה המורכבת מיותר מפרט אחד מקיימת אינטראקציה בין הגורמים בחברה. יש תעסוקה, צמיחה, משאבים טבעיים, פערי הכנסות, פריון, דת תרבות או גורמים גיאוגרפיים. כל חברה בהכרח מקימת אינטראקציה בין הפרטים. הקשר הזה בין הפרטים יכול לעזור לאנשים בחברה או לפגוע בחלק מהם. הטענה הכללית היא שבמקומות שבהם יש פגיעה בפרטים או בפרטים מסויימים שאנחנו לא רוצים לפגוע בהם, אז אנחנו רוצים לשמור עליהם – וזה קורה ע"י המשפט: גורם מוסמך בעל יכולת אכיפה – וזה המשפט.

מערכת הכלים המשפטיים נועדו להסדיר את האינטראקציה בין הפרטים (דיני נזיקין, דיני חוזים וכיוצ"ב). המדינה עושה שימוש ב- 2 קבוצות של כלים משפטיים להסדרת האינטראקציה:

• משפט פרטי
• משפט ציבורי

ההבדל העיקרי בין המשפט הפרטי ובין משפט ציבורי, זה צורת האכיפה: כיצד נאכף המשפט. כללי המשפט הפרטים נאכפים ע"י הפרטים בחברה (דיני חוזים, דיני נזיקין, דיני חברות, הפרטים אוכפים אותם). אם מישהו הזיק לי אז אני תובע אותו. במשפט הציבורי, לעומת זאת, יש אכיפה מרכזית – אכיפה שמרוכזת ע"י גורם מרכזוזה בדרך כלל הגורם הטוני. המשפט הפלילי הוא הפרדיגמה לזה – שהמדינה הא זו שתובעת, בדרך כלל במשפט פלילי. דיני המס נאכפים באופן מרכזי ע"י המדינה.

רגולציה לרוב זה סוג של כללים ציבוריים מהמשפט הציבורי שנאכפים ע"י המדינה.

דוגמא; פקודת הטלגרף האלחוטי 1972 – מסדירה את השימוש בתדרים במדינה. לא כל אחד יכול להשתמש באיזה תדר. כדי שלא יהיה ברדק – המדינה מסדירה את זה ואוכפת את זה ואם מישהו משפיע על התדרים של נתב"ג אז אנחנו חייבים לשמור על זה. חוק ההגבלים העסקיים – הוא רגולטורי ומתעסק בהגבלי שוק- מונופול או קרטל – המדינה אוכפת תוצאות שליליות של שימוש בכוחות מונופוליסטיים.

בדיון עד עכשיו מובלעות 3 שאלות שבתשובות אליהן יעסוק הקורס כולו:

• מתי ובאילו סיטואציות ראוייה התערבות של המדינה? – מתי יש אינטראקציה בין פרטים שהתוצאות שלהן שליליות שנרצה שהמדינה תתערב באמצעות המשפט?
• בהנתן התערבות, איזה סוג של התערבות משפטית ראוייה? מהו הכלי שהמדינה תשתמש בו כדי לנצל את זה? האם זה צריך להיות משפט פרטי או ציבורי? אולי מספיק לעדכןת דיני החוזים או לחילופין דרושה התערבות של המשפט הציבורי (ואז אולי פותרים את זה ע"י מס או ע"י כלל רגולטורי)
• בהנתן שהחלטנו מתי דרושה התערבות ושהכלי המתאים הוא רגולציה, אז נכנס לשאלות כיצד מעצבים את הכלי הרגולטורי בסיטואציות שונות. ננסה לסווג את הסוגים השונים של הרגולציות וננסה לחשוב על כל קבוצה באופן קונסיסטנטי.

אנחנו נעבור על השאלות אחת אחת, למרות שהן שזורות אחת בשנייה.

ניתוח פוזיטיבי מול ניתוח נורמטיבי:

נהוג לחלק ניתוח משפטי לשני שלבים. ניתוח פוזיטיבי מתאר את מה שקיים: הוא בא לתאר מה יש בעולם ובמציאות ומה שנובע ממה שיש במציאות, אפשר לנבא מה ייקרה כתוצאה מכך, ואם הכללים הם כאלה ויש נתונים מסויימים – אז אפשר לנתח את מה שייקרה.

הניתוח הנורמטיבי מתבסס על מה הניתוח הפוזיטיבי יגיד, אבל הוא גם אומר מה ראוי שיהיה. אנחנו מאמצים Value כלשהו של מה שראוי שיהיה ומנסים לנתח את המצב הקיים לפי זה. אם המצב הקיים הוא לא מה שראוי – אנחנו ננתח מצב שנרצה. התוצאות יכולות להמדד לפי כל דבר שנותנים לו ערך. כל דבר שנראה לנו רלוונטי מבחינת ערך – אנחנו נצטרך למדוד אותו.

מבחינה אנליטית ניתן לחלק את הדיון לשניים: הנה מה שקיים ß מה התוצאות והשלב הבא הוא מה ראוי שיהיה קיים.

רגולציה של גידול עופות – מגדלים עופות במקומות מאוד קטנים ולא הומניטרי – ויש הצעה לחקיקה ולרגולציה של העיסוק בתחום הזה של גידול עופות לבשר. הרעיון הוא שצריכים לתת להם יותר מרחב. הניתוח הפוזיטיבי יעסוק בשאלה היא האם הרגולציה החדשה מאפשרת תנועה חופשית של תרנגולות וזה מצריך משאבים קצת יותר גדולים ממה שהיה צריך עד עכשיו ולכן אם מכריחים את מגדל העופות לעשות את זה – אז המחירים יעלו – וצריכים לנתח איך זה משפיע על הציבור.

יש כלל משפטי ולכלל המשפטי יש תוצאות על ההשפעה של הפרטים בחברה ואז צריכים לראות איך משפיע הכלל. בניתוח פוזיטיבי אין הרבה מה להתווכח. אבל בניתוח נורמטיבי יש על מה להתווכח. טיעונים נגדיים עלולים לעלות ולפי שיקולים מסויימים מאמצים כללים משפטיים אחרים.

כלי הניתוח : כיצד נחשוב על השאלות האלה? כאן נעשה שימוש בחשיבה כלכלית וניתן לחשוב על שיטות ניתוח אחרות – כגון חשיבה סוציולוגית. ניתוח מוסרי / פמיניסטי / כל דבר אחר – יכול לשמש אותנו לניתוח. מרבית הכתיבה האקדמית והחשיבה על נושאי הרגולציה נעשית באופן חד משמעית בתחום הכלכלי. מדי פעם ננסה לסטות מהחשיבה הכלכלית ולהתיר חלק מהחשיבות הכלכליות כדי להגיע למסקנות אחרות.

רגולציה – הרעיון הוא הסדרה. יש הגדרות שונות למילה רגולציה:

A rule or order issued by an executive authority or regulatory agency…

מאחר והמונח הזה לא משמש כמונח מוגדר מראש בשום תחום, יש ניסיונות רבים להגדיר את המונח הזה ולא קיימת הסכמה בין המלומדים, נמצא דיון על ההגדרות. הגדרה של רגולציה היא מותאמת הרבה פעמים. מדובר על שליטה או הסדרה של פרטים בחברה. זה בא לייצג הכוונה של התנהגות באמצעות שליטה ישירה. גם ההגדרה הזאת נחשבת לרחבה מדי לכל מי שעוסק בתחום ולכן נאמץ משהו משלנו. כל גוף פרטי יכול לאמץ כללים של שליטה לשליטה על התנהגות. זו רגולציה של התנהגות העובדים. אנחנו לא כוללים  זה במסגרת המונח "רגולציה" כפי שאנחנו מגדירים זאת כאן – כי זאת הסדרה פרטית. בקורס שלנו אנחנו מתכוונים לרגולציה ציבורית. גם המשפט עצמו, דיני החוזים או דיני הנזיקין מחייבים התנהגות. כיצד כללי הנזיקין מכוונים את ההתנהגות שלנו. אנחנו רוצים להטיל פיצויים בגודל מסויים כדי לכוון את ההתנהגות של מזיק פוטנציאלי. כנ"ל כללי החוזים: לכוון את ההתנהגות שלנו במידה רבה כיצד לעשות חוזה תקף. אמנם הכנסת חוקקה את חוקי החוזים, אבל זה עדיין לא נחשב לרגולציה.

מה הופך חוק כזה לרגולציה?

נגדיר כאן רגולציה כך: מאפיינים –

• שליטה על התנהגות
• קיים גורם שולט בעל כח מצווה – הפרטים נכפים תחת איום של סנקציה
• פונקציית האכיפה של הכללים מצוייה בידי גוף מרכזי – בשונה ממפוזרת בגופים רבים
• הגוף המרכזי הוא המדינה או ידה הארוכה של המדינה (רשות מבצעת או מי מטעמה)

וזאת בשונה מרגולציה פרטית – אשר בה יש הכוונת התנהגות (1), יש גורם סנקציה (2), יש גורם מרכזי שאוכף (3) אבל זה לא המדינה (4) ולכן רגולציה כזאת היא "רגולציה פרטית" וזאת לא הרגולציה שאנו נעסוק בה.

דיני חוזים, לדוגמא, אינם נאכפים בצורה מרוכזת. דיני עבודה נחשבים רגולטורים אבל הם נאכפים ע"י הפרטים – וזה החריג היחידי לעניין הזה.

כל מה שהוא פלילי הוא רגולטורי.

דוגמאות לכללים רגולטוריים:

• חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים – "מחירים בפיקוח"  – זהו חוק רגולטורי. יש כאן שרים אשר רשאים לקבוע מחיר מירבי, שעירו שבו מותר להעלות מחירים וכיוצ"ב. הגדרה מהו מונופול, מהו מוצר חיוני, שיקול של טובת הציבור וכיוצ"ב. אנחנו לא יכולים קבוע, כסוחרים בשוק, איזה מחיר שרוצים. יש כלל רגולטורי שמגדיר התנהגות. בסעיפים אלה יש "אכיפה ציבורית" – "העובר על הוראת סעיף 11, דינו – מאסר שלוש שנים או קנס כאמור ב….".במרבית חוקי הרגולציה יש גם מקום לאכיפה פרטית – זה לא הופך את זה ללא רגולטורי. לדוגמה בסעיף זה "דין מעשה בניגוד לסעיף 11 כדין עוולה לפי פקודת הנזיקין והוראות …. לחוק הגנת הצרכן". אבל במקרים כאלה אין הרבה דוגמאות לאכיפה פרטית. יש אפשרות לתבוע פרטית על זה.
• חוק שכר המינימום – הוא קובע מחיר מינימום – רק מחירי כח עבודה…. המעביד צריך לשלם לכל הפחות משהו, שהוא כנראה לא היה עושה אלמלא הכלל. וגם פה יש אפשרות לאכיפה פרטית ולאכיפה ציבורית.
• חוק הגנת הצרכן – חוק רגולטורי קלאסי – למנוע הטעיה של צרכנים. גם פה יש אכיפה פרטית – אבל לא קורה בדר"כ כי מגיעים בדר"כ לתביעות קטנות.
• חוק רישוי עסקים – יש שרים שונים שרשאים לקבוע מה חייבים וכיצד חייבים להתנהג כיצד לפתוח עסק. רשיון בא כדי לתאר את התנאים לעשות את זה. יש כללים ותקנות בנושא איכות הסיבה, בריאות הציבור וכיוצ"ב. בבריכה, לדוגמא, אם נפגענו אז אנחנו בדר"כ תובעים כדי לקבל פיצויים אבל התביעה היא לא על המפגע – דהיינו תביעה אזרחית.
• חוק למניעת מפגעים – אי פליטה של רעש / ריח / זיהום בלתי סביר. התקנות מסדירות את היקף הרעש / ריח / זיהום אשר מותר לפלוט. במידה שזה נאכף – ניתן למדוד את ההתנהגות הספציפית.
• פקודת הבטיחות בעבודה – הגבלת תהליכי ייצור בעניין ההשפעה על הבריאות (נקיון, סיוד, צפיפות), בטיחות (התקני בטיחות, גידו משטחים, מדרגות וכיוצ"ב) ורווחת העובדים (מי שתיה, ישיבה, רחצה וכיוצ"ב).

סקירה הסטורית של תופעת הרגולציה בעולם:

במאות ה- 17 וה- 18 היתה דעה רווחת, בעיקר בצרפת, שהמדינה צריכה להתערב באופן אקטיבי מאוד בפעילות השוק. מרקנטליזם – להתערב בשוק. בתגובה לגישה הזאת, כתב אדם סמית' את הטענה ההפוכה: ההתערבות של המדינה צריכה להיות מאוד מוגבלת- טיעון היד הנעלמה. סמית' ניסה להראות כיצד אם המדינה לא תתערב, זה יביא למקסימום תועלת לכולם. אם ניתן לפרטים לדאוג לאינטרסים האישיים שלהם, אז האינטרס הציבורי הוא זה שימוקסם. במקום שהמדינה תייצר מוצרים מסויימים, אז אם יש ביקוש למוצר מסויים, אז יבוא מישהו חכם וייצר אותו. מניע הרווח של הפרטים בשוק יביא לכך שייצרו בדיוק את המוצרים שהצרכנים צריכים ובצורה הטובה והאיכותית ביותר. מוצרים שאין צורך בהם לא ייוצרו. הטענה התה שהמדינה צריכה להמנע משליטה על התנהגות של הפרטים – וזאת הגישה הרווחת במאה ה- 19 ע"י כלכלנים (בעקבות אדם סמית'). תאורטיקנים חברתיים התחילו לשים דגש על הפערים החברתיים שנוצרים בעקבות זה. וקארל מארקס אמר בעקבות זאת שיש להתערבות מלאה. המאה ה- 20 מתחילה במירוץ בין האסכולות השונות. במאה ה- 20 מתחילים ממזרח שהן מרקסיסטיות והמערב הוא הקפיטליסטי יותר. המאה ה- 20 התחילה ב- 2 אסכולות שונות – כשבכל אחת מהן אפשר לבחון מה עובד יותר ומראה שהגישה אחת (הקפיטליסטי) עלתה על הגישה האחרת (הסוציאליסטית). צורת החשיבה גם השתנתה מזמן לזמן. גם בארה"ב עצמה יש תנודתיות.

כל הכללים הרגולטוריים – האכיפה היא ברמה הפלילית!

לשיעור הבא לקרוא את סעיף 2

רגולציה – שיעור 2

כיצד תופעת הרגולציה באה לידי ביטוי לאורך ההיסטוריה?

רגולציה קיימת בכל מקום, אבל האינטנסיביות של הרגולציה משתנה ממדינה למדינה. היום נדבר על ארה"ב כי הם הפרדיגמה של הקפיטליזם וננסה להבין עד כמה תופעת הרגולציה נפוצה לאורך ההיסטוריה.

ארה"ב תמיד קידשה את כוחות השוק. במהלך 100 השנים הראשונות שלה נעשה שימוש קטן בהתערבות בשוק מטעם המדינה. במאה ה- 19 ובתחילת המאה ה- 20 חוקק חוק ההגבלים העסקיים והוא הגביל את הפעילות המסחרית בשוק: מונופולים, אוליגופולים וכיוצ"ב. שנות ה- 30 הן תקופת המיתון הגדול – והשווקים החופשיים אכזבו. בתקופת המיתון בנקים פשטו את הרגל, שוק ניירות הערך התמוטט – והתגובה היא כמובן תגובה רגולטורית. היד הנעלמה הזאת של אדם סמית' מעט מקרטעת ודורשת התערבות של המדינה שתעזור לה להגיע לתוצאה העדיפה לה מבחינה חברתית. ובתגובה לכך ארה"ב התערבה באופן אקטיבי יותר. התחיל ה new deal – בעידן רוזוולט – ביטוח לאומי, ביטוח לבעלי פקדונות, הגבלות שגוררות פיקוח וכל מיני תוכניות כלכליות וסוציאליות. היה צורך לעזור לאנשים שנפגעו. לאחר מלחת העולם השנייה חלה צמיחה משמעותית בארה"ב והתברר שהצמיחה הזאת לא עוזרת לכולם ועלה הצורך בהתערבות סוציאלית של החברה למיגור העוני. זה משהו שלא שונה היום ממה שקורה בישראל. אז קמו תוכניות רווחה שונות, אספקת אוכל לחלשים, משפחות חד הוריות, טיפול רפואי למבוגרים שלא יכולים לממן את זה, הכשרת תוכניות מקצועיות – והתערבויות סוציאליות של החברה. השמירה של זכויות אדם קיבלה דחיפה בשנות ה- 60 והמשמעות של זה בעיקר בדיני עבודה – הגנה על הזכויות, בעיקר של החלש – לדוגמא – חוק שוויון הזדמנויות בעבודה. וזה רגולציה לכל עניין ודבר.

מלבד כשלי השוק נמצא שהחברה מרגישה צורך להתערב במקרים שבהם יש בעיות חברתיות: חלוקת העושר בחברה, הגנה על החלש. זאת אומרת שעדיין אם השוק משגשג יכולות להיות בעיות. התגברה גם המודעות לפגעי איכות הסביבה – ולכן התחילה בשנות ה- 50 וה- 60 ומאז פעולות של ייצור, מסחר, תחבורה החלו להבחן גם בבחינות של הפגיעה שלהם באיכות הסביבה. רואים מגמה של אימוץ יותר ויותר רגולציה בכל מיני תחומים שונים. בשנות ה- 70 וה- 80 יש תגובת נגד. קמו מבקרים שונים, במיוחד לתוכניות הסוציאליות ואמרו שהתוכניות האלה לא משיגות כלום. החצים הופנו כלפי אי השוויון בנושא העוני. התפרסמו מחקרים שרמת העוני לא השתנתה לאחר כל התוכניות הסוציאליות האלה ואפילו הוחמרה. המסקנה שהמחקרים הסיקו זה שהתוכניות אינן תוכניות טובות. העלות של ההתערבות אינה שווה ואינה יוצאת בתועלת החברתית שהשיגו בפועל. אחת התוכניות הן מרכזי הערים – שהפכו להיות מרכזי עוני – "שיקום שכונות". ומפה התחילו תוכנות של דה-רגולציה – לבטל כללים ולבטל כל מיני רגולציות. עם הדה-רגולצות הגיע גם תהליך של הפרטות. ההפרטה יצרה גם בעיה אחרת – כי ברגע שהופרטו שירותים – הוגברה השליטה על מי שקיבל את השירות הממשלתי וזה הביא ליותר רגולציה. אנחנו מוצאים מעבר מיותר רגולציה לפחות רגולציה. ברור לחלוטין שדרושה רגולציה וגם במדינה חופשית, כמו ארה"ב, עדיין ברור שהמדינה צריכה להתערב. איך מעצבים את הרגולציה באופן יותר ספציפי – זה המגמה בארה"ב מאז.

כשלים חברתיים – מבחינה חברתית השוק עובד מצויין אבל התוצאה החברתית לא עובדת טוב. ולכן דרושה התערבות של המדינה. ההתערבות הלא מדוייקת או לא חכמה של המדינה נקראת כשלי מדינה / כשלי רגולציה. אנחנו לא צריכים להתערב באמצעות רגולציה, כיוון שגם במקרה של רגולציה יש כשלי רגולציה.

נתונים אמפיריים

במחקר שנעשה בארה"ב אספו מאמרים שחקרו 47 חוקים ותקנות רגולטוריות: המוסד לבטיחות וגיהות, המועצה למניעת תאונות דרכים, משרד האנרגיה וייצור אנרגיה אטומית. לקחו את כל התקנות הרגולטוריות האלה והשוו אותם מבחינת cost/benefit שלהם. ההשוואה הזאת ביניהם מלמד אותנו כמה דברים: במרבית המקומות אנחנו מגלים שהעלות בהשגת התועלת היתה הרבה יותר גבוהה והתועלת היתה הרבה יותר נמוכה! במילים אחרים נטו יותר מדי לאמץ רגולציות מאשר היו צריכים. במקרים אחרים, שבהם היה אימוץ רגולציה קטן, היה נכון יותר לאמץ רגולציה. נראה באופן כללי שלממשל היתה יותר נטייה לאמץ רגולציה מאשר לא לאמץ רגולציה.

נתונים חדשים יותר בין 95 ל 2005 – לקחו מספר תקנות ספציפיות ומראים שה- Benefits עולה על ה- Cost. אבל יש יותר נטייה לאמץ רגולציה במקומות שפחות צריכים.

המסקנה מזה אינה אומרת שהתערבות לא טובה. היא אומרת שהתערבות לא תמיד מדוייקת מה שאנחנו לא יכולים לדעת זה מה היה קורה אם לא היתה רגולציה.

סקר נוסף: מדד 164 מדינות ל- 50 משתנים שונים: תקציב המדינה, מידת ההתערבות מדיניות מוניטרית ורגולציה. המטרה היא לייצר מדד של חופש כלכלי למדינות שונות. לכאורה יש יותר חופש כלכלי ככל שיש פחות רגולציה. לכל אחד מ- 50 המשתנים הם נתנו ציון בין 1 ל- 5 באופן סובייקטיבי לחלוטין. נבדקה הקורלציה בין הציון לרגולציה ובין הציון הכולל. כל פעם שאומרים שמדינה מסויימת היא יחסית חופשית, יש גם מעט מאוד רגולציה שם. יש מתאם חזק בין האינדקס המשקלל ובין הרגולציה. ועכשיו – במקום economic freedom אפשר לקרוא לזה רגולציה. ככל שהחופש הכלכלי גדול יותר התוצר הגולמי לנפש גדל. והמסקנה היא שככל שיש פחות רגולציה אנחנו מוצאים תל"ג גבוה יותר!  מכאן שפחות רגולציה נשמע כיותר טוב.

סיכומם של הסקרים מראה כי ככל שמדינה מפחיתה את הרגולציה בצורה משמעותית – היא מגדילה את הצמיחה!

מוצאים אפילו שככל שיש יותר שוק חופשי ß פחות רגולציה ß תוחלת החיים אפילו גבוהה יותר!

מחקר של הבנק העולמי היה אמין יותר – כיוון שהמדדים בו היו אובייקטיביים והשווה 130 מדינות. הוא העריך את מספר המגבלות של דיני העבודה והתחיל לספור אותם ממש. את הפרוצדורות שדרושות לחדלת פרעון, וככל שדרושות יותר פרוצדדורות יש רגולציה יותר גבוהה. ככל שיש יותר פעולות רגולטוריות אנחנו מוצאים פריון קטן יותר. אפשר להסביר את זה כי אנחנו מעסיקים יותר אנשים בפרוצדורות מאשר בהשגת תועלת.

ככל שיש יותר רגולציה – העושר המדינתי הוא יותר קטן.

יש יחס בין מידת האבטלה של נשים ועד כמה דיני העבודה הם רגולטורים. ככל שיש דיני עבודה יותר רגולטורים אנחנו נמצא יותר אבטלה של נשים.

בקיצור המטרה של כל המחקרים האלו היא להראות שלא בטוח האם רגולציה זה דבר טוב או רע. בכלל לא ברור אם חייבים רגולציה היכנשהו.

השאלה הראשונה – מתי דרושה התערבות של המדינה

כלכלת רווחה – התחום בכלכלה שעוסק באגרגציה של המצב החברתי. כלכלת רווחה זה התחום שמתיימר לומר לנו מה עדיף מבחינה חברתית לאחר שתחמנו את החברה שלנו. קיימות שתי תאורמות חשובות בכלכלת רווחה:

• תחת תנאים מסויימים, שבדרך כלל אינם מתקיימים (תחרות חופשית, מידע מלא, מערכת משפטית יציבה) – יגיע המשק, על כל השווקים שבו, למצב הטוב ביותר האפשרי לכל אחד מהפרטים. זה מצב פארטו אופטימאלי.הרעיון של השוק החופשי – כל אחד עושה את הדבר הטוב עבורו, התועלת לא יכולה להפגע ולכן היא יכולה רק להשתפר.

אז מדוע שהמדינה תתערב? הבעיה היא בהנחות של המשפט הראשון – שרובן לא באמת מתקיימות באופן מלא. בשבוע הבא נזהה מצבים שאם אין תחרות משוכללת (מונופול, אוליגופול וכיוצ"ב) – נרצה התערבות של המדינה. ואז נזהה את הסיטואציות שבהן צריך.

רגולציה – שיעור 3

כלכלת רווחה

• תפקידי המדינה
• זכויות קניין ואכיפת חוזים
• כשלי שוק
• כשלים חברתיים

תפקידי המדינה:

בשיעור הקודם התחלנו לענות על השאלה מדוע ראוי שהמדינה תתערב? שכן הרגולציה היא סוג של התערבות בחיי הפרט. אם ראוי שמדינה תתערב – למה זה באמצעות רגולציה ולא באמצעים אחרים. אנחנו מסתכלים על זה מתוך נקודת המבט של נקודת רווחה – תחום אשר עוסק בתועלת המצרפית של הפרטים בחברה. מהי הדרך או מהו הכלל המשפטי שמביא לרווחה מצרפית מקסימאלית.

באופן ספציפי, השאלה היא באילו סיטואציות ההתערבות של המדינה נדרשת כדי להגיע למקסימום תועלת המצרפית. תחת הנחות כמו תחרות בין יצרנים, יש לנו הנחה של שוק חופשי. ניתן לפרטים לשחק בשוק ללא שום מגבלה (ללא רגולציה וללא התערבות של המדינה) והתוצאה אמורה להיות המיטבית. לכאורה – אף אחד לא ייפגע. זה מצב פארטו אופטימאלי. אנחנו מקבלים מוצרים שסה"כ המשאבים שהשקיעו בהם נמוכה מסה"כ התועלת שהם מניבים. אחרת אם זה לא היה, היינו עוברים לייצור מוצרים אחרים. במקרים בהם המדינה לא עושה דברים בצורה הנכונה, אנחנו עלולים לקדם ייצור מוצרים שהתועלת בהם לא גבוהה – וזה דבר שלא אמור לקרות אם היה שוק חופשי לחלוטין. אם המדינה מתערבת על המוצרים, זה כבר כנראה לא יהיה מצב של פארטו אופטימאלי. יש סיבה טובה להאמין בשוק חופשי ולקדם אותו. ואז למה המדינה מתערבת? לכאורה המדינה לא צריכה להתערב. ולכן אנחנו צריכים להבין מדוע המדינה בכל זאת צריכה להתערב?

הדבר הראשון החשוב הוא:

זכויות קניין ואכיפת חוזים:

לא ניתן לקיים מסחר ללא זכויות קניין ברורות ונאכפות. אם לא ברור מה שלי ומה של אחר, ולא ברור מה כוללת זכות הבעלות ומה היא מונעת מאחרים לעשות, אזי לא ניתן לקיים תפוקה ולא ניתן לקיים מסחר. זכות הבעלות מהם לא ברורה ולא נאכפת ע"י המדינה. קיומן של זכויות קניין מוגדרות, ברורות ונאכפות – זה תפקיד של המדינה לקיומה של תפוקה בשוק ושל מסחר. אם חוששים שכאשר יוצרים משהו מישהו ייגנוב לי אותו – אז לא נייצר אותו. ולכן כל זה הכרחי לקיום הנחת פארטו. אנחנו רואים את זה במדינות עולם שלישי בהן השמירה על הקניין היא לא מלאה והקניין לא מוגדר בצורה מלאה. יש סיכוי גבוה שהמדינה תלאים לך – ואז הסיכוי שתשקיע במדינה כזו הוא נמוך.

חייבים מערכת משפטית שמגדירה מהי זכות חוזית: איך מגיעים לחוזה, מתי חוזה הוא חוזה ואכיפת חוזים. אם הגדרות אלה היו מוגדרים היטב ונאכפים, עדיין כדי ליצור מסחר שהוא הכרחי והמסחר יוצר את הרווחה, חייבים מערכת משפטית של חוזים שהיא אכיפה – שניתן לאכוף את החוזה למי שרוכש ולא משלם. אחרת – אם לא יהיה דבר כזה-  אז התמריץ שלו אקס-פוסט יהיה לא לשלם. מערכת אכיפה כזאת הכרחית לקיומו של מסחר בהיבט של אכיפת החוזים.

תחום הקניין ואכיפת החוזים – מכריח את המדינה לקבוע את כללי המשחק ולאכוף אותם. מאוד חשובה האספקה של השירות הזה ע"י המדינה. אנחנו מעדיפים שהמדינה תספק את השירות הזה וזה המינימום שדרוש. אבל זה עדיין לא רגולציה – זה משפט פרטי. כדי ששוק חופשי יתקיים ויגיע לפארטו, אז תחום זכויות הקניין ואכיפת החוזים הוא תחום שהמדינה חייבת להתערב בו.

כאשר נוצרות זכויות כאלה באופן ספונטני, גם בלית משפט. הסדר החברתי כזה הוא הרבה פחות יציב מאשר משפט המדינה. תקופת הבהלה לזהב, לדוגמא, קנו את קליפורניה והרבה אנשים התחילו לנהור לקליפורניה אשר לא היתה אז עם משפט (היתה מדינה חדשה בארה"ב). והפרטים שהגיעו לשם הבינו שבלי משפט אמיתי – ההשקעה תהיה בגניבה. ואז בפועל הם הקימו לעצמם מערכות משפט וכל קיבוץ של אנשים – הגדיר מהן זכויות הקניין. לדוגמא; מי שמשאיר את האת שלו בתוך הבור במהלך הלילה – זה אומר שהבור הוא שלו גם בבוקר. ולאור האכיפה הזאת, זה היה אינטרס של כולם. יש הרבה דוגמאות בהיסטוריה של יצירת רגולציה עצמית וכללים עצמיים של קהילות.

דוגמאות אחרות לרציונאל להתערבות הבמדינה הן כשלי שוק וכשלים חברתיים. ושניהם נחשבים לסטייה מהנחת היסוד שהמדינה לא צריכה להתערב.

כשלי שוק:

מה קורה כשהנחות של השוק לא מתקיימות במציאות? משפט הרווחה הבסיסי הראשון אומר שיש רווחה מקסימאלית תחת כמה הנחות יסוד, כגון: יש די יצרנים ודי צרכנים. זו הנחה במשפט הרווחה הבסיסי הראשון ואם היא לא מתקיימת אז המשפט הבסיסי הראשון לא מתקיים.

העדר תחרות בשוק – חלק מכשלי השוק יובילו להתערבות שלא בצורה של רגולציה. העדר תחרות בשוק מוביל להתערבות רגולטורית. כאשר יש די יצרנים ודי צרכנים שמייצרים וצורכים את המוצר אז יש פארטו אופטימאלי. לרו אנחנו מוצאים בעיה עם זה בעיקר בצד של היצרנים. יש מונופולים או מספר צרכנים מועט. במשקים קטנים, כמו ישראל, יש את חברת חשמל, טלפוניה (בזק בעבר), מים. וזה שזה בבעלות המדינה לא אומר שזה לא מונופול. יש כשל שוק שבו יש יצרן אחד שמייצר ואז אין העדר תחרות בשוק. יש הרבה דוגמאות למספר מועט של יצרנים בשוק. גם HOT ו- YES זה מעט יצרנים. ברגע שהשוק הוא קטן אין מקום לתחרות (כמו רופא בכפר קטן). ככל שהמשק סגור יותר, אנחנו נמצא פחות תחרות. ואז דברים כמו תקני בטיחות או הגבלות על יבוא ועל יצוא חייבים להיות מוכתבים מלמעלה. אבולוציה של השוק – אנחנו רואים תחומים שמתפתחים מאוד (כמו תחום הטלפוניה שעבר ממצב של מונופול למצב של טלפוניה סלולארית). ואז ליצרנים קיימים יש אפשרות לעשות כל מיני דברים שימנעו כניסתם של יצרנים חדשים. דרך אחת זה להשפיע על הרגולטור – "לוביסטים" כאלה. דרך אחרת היא דרך פלילית. דוגמא להשפעה על הרגולטור היא ויסוצקי.  עוד דוגמא להעדר יצרנים רבים היא יצירת דיפרנציאציה בין מוצרים. יש מקרים של מונופול טבעי – גם כחברה אנחנו לא מעוניינים שייכנסו עוד יצרנים לשוק. אנחנו כחברה מצבנו יהיה יותר טוב – כמו לדוגמא רכבת, הולכת חשמל (תשתיות) – בעיקר דברים שדורשים תשתיות. זה לא יעיל מבחינה חברתית להקים 2 רשתות חשמל. ההשקעה הראשונית היא מאוד גבוהה יחסית, ואז העלות השולית הולכת ויורדת כל הזמן. אם מספקים כבר את התשתית אז פר מוצר – זה עולה פחות ככל שנעזרים באותה התשתית. אנחנו נרצה שעל אותה השקעה תשתיתית ייווצרו כמה שיוצר מוצרים (ניצול מקסימאלי של אותם פסי רכבת). הדוגמא האחרונה של העדר תחרות זה מונופולים מטעם המדינה – הפרטה של המדינה לגוף פרטי, זכיינות לגופים פרטיים, רשיונות להספקת שירותים ולכן יש שם פחות תחרות (פס"ד שחף בסילבוס). פטנטים, לדוגמא, זה זכות קניין שהמדינה מעניקה אותה – המדינה מעניקה לאדם את הזכות שאף אחד אחר לא יוכל להתחרות בנושא מסויים בבעל הפטנט. כאשר קיים מונופול – אז אין תחרות – ואז התוצאה היא פגיעה ברווחה החברתית. כאשר המונופול מנצל את היתרון הזה, הוא מייצר פחות במחיר יותר גבוה וזה פוגע. מונופולים לא יוצרים רווחה חברתית מקסימאלית ולכן נדרשת התערבות של המדינה. חוק ההגבלים העסקיים, הוא חוק רגולטורי שקובע למונופולים בדיעבד ומראש – מה מותר לעשות ומה אסור לעשות.

הרגולציה של העדר תחרות בשוק מכונה רגולציה כלכלית. שאר הרגולציות מכונות רגולציה חברתית. אנחנו לא נעסוק ברגולציה כלכלית. רגולציה כלכלית – באה לשלוט על העדר תחרות בשוק מטעם היצרנים או מטעם הצרכנים.

מוצרים ציבוריים

כשל השוק הבא עוסק ב- Public Goods. מוצרים אלה לא יוצרו בשוק החופשי באופן מספק או באיכות מספקת: לא יוצרו בכלל או לא באופן מספק. אנחנו מדברים על המקרים שבהם העלות של ייצור המוצר נמוכה מהתועלת יש בו רווח חברתי ועדיין המוצר לא יוצר. דוגמא; צבא, משטרה, אוויר נקי או אי-זיהום. אלמלא ייצור המוצר ע"י הגוף שנקרא המדינה שגובה את המחיר, הצבא לא היה מיוצר. כי כולנו Free riders. אם נייצר – לא שווה לקנות את זה. פורמאלית, יש שתי תכונות שמתקיימות במוצר ציבורי והן תכונות מצטברות לקיומו של מוצר ציבורי:

• היעדר יריבות – Non Rivalry
• עלות גבוהה למניעת צריכה – Non Excludability

הסבר ל- (1) – עלות האספקה של הצבא לא משתנה עם מספר הצורכים של המוצר. זיקוקי דינור – זה מוצר ציבורי שבו כל האנשים נהנים ממנו, וזה לא משפיע אם עוד אנשים רואים את זה. כל מוצר אחר בשוק הפרטי, יוצר בעיה שבה אם מישהו צורך משהו – אז אחר לא יכול לצרוך (לדוגמא – אכלתי תפוח, אז אף אחד לא יכול לאכול אותו). גם תוכנה, לפיכך, היא סוג של Public Goods.

(2) – קשה מאוד למנוע את הצריכה של אנשים אחרים. קשה לי מאוד למנוע מאחרים להנות מזיקוקי הדינור. כנ"ל – אי אפשר למנוע בטחון ליישוב אחד ספציפי במרכז הארץ. אם שומרים על אוויר נקי, אי אפשר לשמור רק על עיר מסויימת כי זה "הכל מעורבב".

בהתקיים שתי התכונות הללו, מוצר נקרא מוצר ציבורי ומוצר ציבורי לא מיוצר בשוק ואם הוא כן מיוצר – אז זה לא בכמות מספקת (כמות או איכות). הסיבה למה זה לא נוצר מספיק כי זה Free Riders.

מכאן אפשר לדבר על מוצרים ציבוריים שאינם טהורים – יריבות אבל היא לא חזקה כמו 'לאכול תפוח' – כי לעיתים יש מצב שבו יש יריבות חלקית. כבישים ופארקים לא אמורים להפריע אחד לשני. כי לכאורה זה שאדם אחד נוסע על הכביש אינו מפריע גם לאחרים לסוע על הכביש. אבל במקרה של מוצרים לא טהורים זה לא קורה 'עד הסוף'. יש פגיעה כאשר יותר מדי אנשים – נוסעים על הכביש. ניקח לדוגמא פארק ברעננה – שסוגרים אותו עם גדר – כך שאין צפיפות ואז זה כבר לא מוצר ציבורי. אם עולה מעט מאוד למנוע את זה שמישהו אחר יישתמש לי במוצר – אז הוא מוצר פרטי מאוד. ואם קשה מאוד למנוע את זה שמישהו אחר ישתמש לי במוצר – אז הוא מוצר ציבורי מאוד. במרבית המקרים התערבות המדינה היא על ידי ייצור ממש במקרה הזה. במילים אחרות – המדינה היא זאת שמייצרת דברים ולא משתמשת ברגולציה. המדינה מממנת ע"י הטלת מס- היא מחייבת את כולנו לשלם. במוצרים ציבוריים כשל השוק מחייב התערבות של המדינה בייצור ממש ולא ברגולציה. כאשר המדינה מייצרת ע"י קבלן משנה, היא הרבה פעמים מייצרת את הבקרה אחר הגוף הפרטי ע"י רגולציה, אבל זאת רגולציה לא ישירה.

החצנות – Externality – השפעות חיצוניות שמשפיעות על התועלת של גורמים אחרים שלא במסגרת כללי שוק. יצרן יכול להטיל עלות על אחר שלא במסגרת יחסי שוק ולכן הוא לא חייב לשאת בעלות. יצרן שמזהם את האוויר – והוא לא משלם למי שנפגע מזה. כנ"ל לגבי מעשן במקום ציבורי, או לחילופין מי שגורם לפקק. מוטלת עלות על אחר שאין יחסים וחוזה ביניהם. לעיתים אפילו אין יכולת ליצור יחסים ביניהם. יש החצנות חיוביות (ריססתי את הגינה שלי וזה שיפר גם את הגינה של האחרים) או החצנות שליליות (ריססתי את הגינה שלי וכל המזיקים הלכו לגינה של השכן). למה החצנות זה דבר רע? מבחינת הרווחה והתועלת המצרפית זה משפיע.

דוגמא להחצנה:

                                                            עלות ייצור                     כמות מיוצרת

                                                            5 ש"ח                                       X

כאשר המוצר עולה 5 אז נייצר אותו כאשר ניתן יהיה למכור אותו ביותר מ- 5. ואז אם מישהו מוכן לשלם קצת יותר (מבחינת תועלת) ואם יהיה מחיר שהוא בין 5 לבין התועלת של הפרט- אז כולם נהנים. נניח וכמות זו תהיה X וב- X המחיר לא נמוך מ- 5. בשוק חופשי הוא ייצר את הכמות שמביאה רווח מקסימאלי. ואם מגיעים לזה שהמוצר הבא יציעו לנו פחות עליו – אז לא נייצר אותו. כאשר השוק הוא חופשי, התוצאה היא פארטו אופטימאלי. השיקולים החברתיים מתאזנים עם השיקולים של הפרטים. כל עוד מישהו בשוק מייצר, היינו רוצים שהמשאבים שהם מפנים נמוכה מההנאה שמפיקים – אז שייצרו. אבל ברגע שמגיעים ל- X המחיר שהשוק ירצה לשלם יהיה פחות מ- 5 לא היינו רוצים שהיצרן ישלם על זה. מה קורה אם יש עלות נוספת של 2 שקלים שנובע ממשהו. אז מה שהיה קורה הוא ש- X היה קטן יותר. היינו רוצים שהוא ימשיך לייצר עד לרמה שבה כמות ההנאה מהמוצר היא גבוהה מה- 7 שעולה עכשיו.

                                                עלות ייצור                     כמות מיוצרת

                                                5 ש"ח                                       X

                                                5+2 ש"ח                                   X פחות ערך מסויים

אבל מה קורה אם ה- 2 הנוספים הם הנזק שנגרם למפעל השכן? זה עלות פר מוצר שנגרם לשכן?אז במקרה הזה היצרן צריך לשאת בעלות או בנזק שנגרם לאחר כי ניתן לתבוע את זה. אם זה נזק על השכן והשכן תובע אז הוא ייצר פחות. אבל מה קורה אם ה- 2 האלה זה זיהום אוויר שגורם נזק לכל התושבים ברמה של 2 ש"ח למוצר? אין מערכת יחסי שוק, אין אף אחד שייתבע אותו וה- 2 ש"ח האלה הם החצנה. כאשר במסגרת תהליך הייצור נגרמת עלות למישהו אחר, שאינו תובע או שאין חוזה שצריכים לשלם לו בעבור זה אז לא לוקחים אותה בחשבון בעלויות הייצור. ואז עדיין זה כאילו עולה X וכאילו מייצר X!!!! במילים אחרות – היצרן לא מחשיב את ה- 2 האלה וממשיך לייצר X. אבל ה- X הוא X מעוות – כי יכולנו להעביר את זה למקום אחר – מבחינת היעילות האופטימאלית. היצרן רוצה שיקנו ממנו ביותר מ- 5. השיקולים של היצרן והשיקולים החברתיים הם כבר לא מאוזנים. התוצאה היא לא פארטו אופטימאלי. מרבית התקנות הרגולטוריות הן על החצנה!!!

רגולציה – שיעור 4

כשלי שוק

לא קיימת פעילות שמטילה עלות אחרים שלא במסגרת יחסי שוק. במציאות – יש החצנות ויש יותר החצנות שליליות מאשר חיוביות. המשמעות היא שהפרט שמטיל את האחריות על אחר הוא לא נושא בה בעצמו ולכן הוא לא לוקח אותה בחשבון וזה התנהגות לא רצויי המבחינה חברתית. זוהי התנהגות עודפת – הוא עושה משהו יותר מדי. אם עלות ייצור של מוצר היא X אז זה טוב שיופנו משאבים לייצור המוצר, כל עוד המוצרים מפיקים הנאה של יותר מ- X השקלים. כל עוד כל מוצר נוסף נותן יותר הנאה – נמשיך לייצר אותו. השיקולים של הפרט בשוק החופשי מתמזגות עם השיקולים של החברה. אבל זה כל עוד אין החצנות. היצרן אבל לא חושב כך – כי היצרן רואה נגד עיניו X ש"ח. היצרן ייצר יותר מוצרים ממה שאנחנו מעוניינים כחברה שהוא ייצר. יש עלויות שהוא מחצין – ולכן הוא ממשיך לייצר את הכמות המקורית (שהיתה קטנה יותר אם לא היה מחצין). היצרן מפנה יותר מדי משאבים למשהו. היינו רוצים שהמשאבים הנוספים של היצרן יופנו לשימוש אחר – לשימוש שמוביל לתועלת חברתית. הבעיה היא הקצאת משאבים. זה שהיצרן מרוויח יותר פחות מעניין אותנו – אבל מה שמעניין אותנו זה הקצאת המשאבים. כדי שתתקיים החצנה שלילית – יש נזק שנגרם לאחרים שלא במסגרת יחסי שוק או שהיצרן לא צריך לשאת בו. היצרן מצליח להחצין את העלות על אחרים. יש כמה סיבות לזה. סיבה אחת זה כאשר יצרן מטיל את העלות על קניין שאין לו בעלים (אוויר, ים, משהו ציבורי). מה שהמדינה עושה היא כאילו לוקחת בעלות על אותו הקניין שאין לו בעלים ומנסה לפתור את הבעיה הזאת.

אם יש מצב של קניין שאין לו בעלים – אז יש החצנה ולכן הוא לא נושא בעלות. פתרון יכול להיות שהמדינה תקח בעלות או שלוקחים מישהו פרטי שייקח על זה בעלות.

סיטואציה אחרת היא כאשר הנזק שמוטל על אחרים – כמו פרטים מסויימים בחברה, הוא מפוזר מאוד. אם הנזק מפוזר מאוד – אז אין תמריץ לפרטים ליצור עסקה עם המזיק. יש פה Free Riding.

סיטואציה שלישית היא מצב שבו הנזק אינו מפוזר, וניתן לתבוע אבל אם מדובר במחצין שאין לו מאיפה לשלם, אנחנו קוראים לזהJudgment Proofness  – מתאר מצב שבו מישהו חסין מפני תביעה וזה כי אין לו מספיק איך לשלם. זאת אומרת – זה מצב שמישהו עושה יותר נזק מהעסק הקטן שיש לו. אלה סיבות שונות שהמחצין לא יישא בעלות או בנזק שהוא גורם לאחרים. בעניין הזה יש את טרגדיית המאגר המשותף – תת קבוצה של מקרי החצנה, שבהם הרעיון היה של אדם בשם הארדין בשנות ה- 60:סיטואציה של מאגר שיש לו תועלת, שמשותף להרבה פרטים, לדוגמא, מרעה. כר דשא גדול. כח אחד מהפרטים יודע שהוא לא יישא בעלויות של המאגר. אם הוא כן ישמור על המאגר – אז הוא יהיה בסדר אבל אחרים ייצרכו. ולפיכך יש כר מרעה – כל אחד מהרועים ירצה לנצל אותו לפני שהוא יגמר. כביש – פקקים הם גם סוג כזה Tragedy of the commons. כל אחד שמצטרף לכביש השיקול היחיד שיש לו הוא כמה זמן זה ייקח לו להגיע ולא אכפת לו כמה הוא מגדיל את הפקק. קידוחי נפט, לדוגמא, ברגע שקודחים ההצלחה של הקידוח תלויות במידת הלחץ התת קרקעי. ככל שיש פחות קידוחים – זה יותר קל לקדוח כי יש יותר לחץ. ואז אם יש הרבה קידוחים – אז קשה לכל האחרים לקדוח. אותו הרעיון הוא בדיג. זה הכל מקרים של החצנה. כאשר צורכים ביתר, מעבר לרמה האופטימאלית שאנחנו היינו מצפים מכל אחד מהשותפים לצרוך, אז מטילים אחריות על האחרים. ואז כולם מפסידים מזה.

בעלות פרטית – אם ניקח מאגר משותף, וניקח אותו לבעלות פרטית – הבעלים האלה, מאחר ויש עכשיו אחריות ומקסימום רווח, אז פתאום נראה שאותו בעלים יפיק את הרווח המקסימאלי. הוא מפיק רווח מקסימאלי אם הוא יודע שהוא יכל לנהל את המאגר הזה בצורה המיטבית ביותר.

פתרון אחר הוא בעלות של המדינה – בעלות ציבורית ע"י גוף אחד שאוכף שימוש במאגר. לכללים האלה אנחנו קוראים רגולציה.

החצנה חיובית – אנשים מחצינים תועלת לאחרים. לדוגמא; עיצוב גינה יפה או לחילופין זיקוקי דינור.

מרבית תחום הרגולציה עוסק בהחצנות.

שווקים חלקיים:

משפט הרווחה הבסיסי הראשון מניח שהשווקים מלאים – יש שוק לכל מוצר או שירות שמביא תועלת לפרט. יש אבולוציה של שווקים –אנחנו מוצאים עוד ועוד מוצרים בשווקים עם הזמן וככל שלומדים יותר על ההעדפות ועל הסיכונים השונים. יש המצאות ויש חידושים שמאפשרים יצירה של שווקים.

דוגמאות – ביטוח ושוק ההון – שוק הביטוח אי אפשר למצוא בו ביטוח בעבור כל סוג של סיכון למרות שלכאורה אין מניעה שיהיה כזה. זה בולט במיוחד במקרים מסוכנים מאוד. עם הזמן שוק הביטוח מתפתח. בארה"ב יש אפילו ביטוח על דמי כופר לחוטפים. בעיות אחרות על חברות ביטוח זה בעיות אינפורמציה. המצב הספציפי הפרטי של המבוטח – לחברות ביטוח יש סטטיסטיקות על כל דבר. אבל לא יודעים את המצב הספציפי של הפרט המבוטח.

גם בשוק ההון יש בעיה של העדר שווקים – אם אתה לווה אז אתה צורך היום במקום בעתיד. כאשר גוף פיננסי נותן הלוואה הוא צריך להעריך את הפרמיה להלוואה (ריבית) – לפי הסיכוי שהוא ישיג את התשואה – וזה תלוי בסיכוי שההלוואה תיפרע בעתיד. וזה עשוי להיות תלוי במרכיבים אחרים. ואם הגוף הפיננסי יודע שאין גישה אליהם – אז הם יתנו בריבית נמוכה ממה שמגיע להם ודווקא אלה שיש להם סיכוי גבוה לפרעון – יחשבו שהריבית הזאת היא פחות טובה עבורם. ואז אם זה כך – יבואו לבנק רק הלקוחות הפחות טובים – כי להם זה ריבית נמוכה יחסית. ואז הבנק צריך להעלות מעט יותר את הריבית וכיוצ"ב.

דוגמא נוספת היא בשווקים שדורשים תיאום – הוא קשור למוצר אחר. עטים ודיו, נעליים ושרוכי נעליים. התיאום הזה מתבצע באופן ספונטני בשוק ע"י המחירים. ברגע שיש ביקוש לנעליים – אז יש ביקוש לשרוכים ואז מישהו יבוא וייצר שרוכים. אבל יש פרוייקטים תשתיתיים וכאשר הוא מאוד גדול אז המערכת של המחירים לא פועלת כל כך מהר ופה צריכים גורם שיתאם את הנושאים התשתיות – בניה, ביוב, תשתיות הכל ביחד. כי אם רק הביוב ייכנס לשוק, ואין לנו בנייה – אז הביוב ייפול.

כאשר אנו נתקלים בשווקים חלקיים אנחנו לא נותנים מענה בצורה של רגולציה אלא המדינה מייצרת את אותו המוצר בעצמה. במקרים של שווקים חסרים, המדינה מתערבת ע"י ייצור או ע"י תשלום למישהו שהוא ייצר. אין ביטוח אבטלה בשוק – אלא המדינה מייצרת אותו. בעבר לא היה ביטוח על סיכוני סחר חוץ – והמדינה מייצרת את זה.

כשלי אינפורמציה – מידע חלקי

משפט הרווחה הבסיסי הראשון מניח שיש מידע מלא לכל הפרטים בחברה (לכל דבר יש מחיר ואנחנו מכירים אותו). אנחנו צריכים לדעת מחיר, אינפורמציה, איכות. אינפורמציה – אנחנו מתייחסים לאיסוף המידע, עיבוד המידע והפצתו. זה רכיבים שונים של טיפול במידע וכולם חשובים. יש סיפור של עיבוד מידע – הרגולטור מכריח את יצרן המזגנים להגיד בדיוק מה דירוג צריכת החשמל. יש רגולציה של אינפורמציה.

חוק סימון מחירים, לדוגמא, זה רגולציה. זה עולה לעסק לסמן מחירים ולכן זה עולה לנו. כל מתחרה שאוסף את האינפורמציה ומעבד אותה – מצפה שגם אחרים יעשו זאת – אחרת זה Free Riding. ולכן נוצר פה איזשהו כשל. אנחנו צריכים למצוא בשוק מצב של חסר באינפורמציה ולכן יש די הרבה רגולציה.

הרבה פעמים המדינה גם מייצרת אינפורמציה – לדוגמא ההשוואה של קופות הגמל, עלות ביטוח רכב. חוק חח"מ זה רגולציה על השלטון.

עד כאן סקרנו את כשלי השוק וראינו מה הפתרון שהמדינה נותנת להם ומתוך זה – באותם מקרים שבהם המדינה מספקת פתרון בצורה של רגולציה – נתמקד בהם בהמשך.

כשלים חברתיים

מספר כשלי שוק עלולים להופיע במספר סיטואציות. כשלים חברתיים נפרדים מכשלי שוק כי אנחנו מניחים שאין כשל שוק (כל ההנחות של השוק מתקיימות – פארטו אופטימאלי). אם השוק יפעל באופן חופשי, בלי כשל שוק, אז התועלת של כל אחד מהפרטים תשתפר. וטוב שהשוק הוא חופשי כל עוד אין כשלי שוק.

כשל חברתי ראשון – חלוקה מחדש של העושר – יש פערים בחברה. מצב כולם יותר טוב – אבל חלק מצבם הרבה יותר טוב ונוצרים פערים חברתיים. כל פונקציית מטרה שלוקחת בחשבון את הפערים החברתיים – אנחנו מרגישים לא נוח עם אי שיוויון. מערכת המיסים כל הזמן מחלקת מחדש. אנחנו עושים את זה כי כחברה אנחנו חושבים שזאת הדרך הנכונה לפעול. התערבות של המדינה יוצרת פגיעה ביעילות.

כשל חברתי שני – מאיפה מתחילים? – צריכים לתת לשוק לפעול באופן חופשי ואז זה יישתפר.אבל מה זה מצב התחלתי. הרי יכול להיות שהתחלנו עם משהו יעיל. אם אנחנו מתחילים מאוד מאוד לא שוויוני – אז אפילו אם נשתפר זה גם עדיין משהו שאנחנו לא יודעים להתמודד איתו.

הפערים החברתיים משפיעים על ההחלטות שלנו – ובכל המדינות, בתקופות שונות, אנחנו רואים שהפערים בחברה משפיעים על ההחלטות של הפרטים. בישראל זה גם בא לידי ביטוי בשנים האחרונות בפס"דים של בית המשפט העליון שקבע את הזכות לקיום מינימאלי כחוקתית ואת הזכות לבטחון סוציאלי ואת הזכות לטיפול רפואי מינימאלי  – כזכויות חוקתיות. אנחנו כחברה רוצים ליצור מצב שבו יהיה לכל אחד את המינימום בכל חברה. אחת המטרות החשובות של המדינה זה חלוקה של העושר, אשר באה לידי ביטוי בחוקי המס בכל המדינות. אבל יש גם טיעונים שעולים במסגרת הרגולציה, שניתן לחלק מחדש באמצעים רגולטוריים ולא באמצעות מיסים. זה באמצעות שליטה על התנהגות. דוגמא מובהקת לכך זה דיני העבודה – ימי מחלה, חופשה בתשלום, שכר מינימום, פיצויי פיטורין. 

קשה למצוא דוגמאות לרגולציה חלוקתית אפקטיבית. קשה לחלק מחדש באמצעות רגולציה. כל הדוגמאות בנושא הן כלליות ולא אפקטיביות. רגולציה זה כלי די חלש לחלק את העושר.

מס הוא לא רגולציה הוא לא קובע איך עליך להתנהג –אלא הוא אומר לך כמה לשלם.

פטרנליזם – הכשל החברתי השני – קיים חשש שפרטים לא תמיד פועלים עבור עצמם בצורה מיטבית. זה אלמנט הרציונאליות. תחת הטיעון הפטרנליסטי – יש סיבה למדינה להתערב ולהמיר את שיקול הדעת של הפרטים בשיקול הדעת של המדינה. המדינה תחליט החלטות בעבור הפרטים כי הפרטים טועים כל הזמן. הרציונאליות של הפרטים עשויה להיות מוגבלת – הם מושפעים מכל מיני הטיות קוגנטיביות או לא לומדים מטעויות.

דוגמאות – עישון – המדינה יכולה להגביל את העישון. העישון הוא סוג  של החצנה ולכן יש רגולציה של הגבלה של אחרים ß לא לעשן בברים. זה גם רגולציה של פגיעה באדם עצמו. אתה לא מבין מה טוב בשבילך – אנחנו מבינים מה טוב בשבילך.

חגורות בטיחות – זה גם סוג של פטרנליזם. יש פה גם פגיעה בעצמך. המדינה חושבת שאנחנו לא מבינים כמה זה לא טוב עבורינו לא לחגור חגורת בטיחות. לי באופן אישי זה לא נוח – אבל המדינה אוכפת את זה.

חוק פנסיה חובה זה גם סוג של פטרנליזם. חוק חינוך חובה זה גם סוג של פטרנליזם.

Merit Goods – סוג של צריכה שהמדינה מעריכה שהיא טובה עבורינו ולכן היא רוצה להכריח אותנו לצרוך את זה (חינוך לדוגמא)

Sin Goods – סיגריות, סמים, אלכוהול, ג'אנק פוד

הטיעון של פטרנליזם הוא בעייתי – כי אנחנו מוצאים דוגמאות שהן פחות ופחות נוחות לנו והטיעון הפטרנליסטי פוגע בחופש הפרט.

שני תנאים צריכים להתקייםכדי שהטיעון הפטרנליסטי יתקיים:

(1) הפרט לא יודע מה טוב עבורו

(2) המדינה כן יודעת מה טוב לאותו אחד.

אבל יהיה קשה להוכיח את שני התנאים הללו. לא ברור שהפרטים הם מוגבלים ביכולת או ברציונאליות שלהם. בעשור האחרון יש דיון שהולך וגדל לגבי השפעות פסיכולוגיות – ויישום של הפסיכולוגיה בתחום המשפט – אנחנו מחליטים החלטות לא נכונות כל הזמן. אנחנו טועים כי יש לנו רציונאליות מוגבלת. המסקנה הדי ישירה של זה היא פטרנליזם. אם לא יודעים מה טוב בשבילנו – אז מישהו צריך לעשות את זה בשבילנו. עם הזמן קמו הקולות החדשים שנותנים לפרט להחליט את ההחלטה שלו.

פטרנליזם רך – לא מתערבים בהחלטה אלא to nudge – 'דוחפים' אותך לכיוון הנכון. שטיפת מוח…. דרך אחרת לזה היא לשנות ברירת מחדל- לדוגמא מה שהיה עם הפנסיה או עם קופות הגמל. לשנות את זה מ- opt in ל- opt out. אנחנו לא ממש מחליטים בעבור הפרט אלא משנים לו את הגדרת ברירת המחדל. יש המון ביקורת על הטיעונים האלה.

רגולציה – שיעור 5

הסיבות להתערבות המדינה: כשלי שוק, משפט הרווחה הבסיסי ואיפה אנחנו רואים התערבות חזקה יותר ואיפה פחות בצורה של רגולציה. דנו גם במקרים פטנרליסטיים שבהם יש לנו רגולציה. השאלה היא באילו כלים ראוי שהמדינה תתערב?

למדינה יש כלים משפטיים שונים ופתרונות משפטיים שונים לכשלים ולשאלה באילו מהכלים האלה ראוי שהמדינה תעשה שימוש.

פתרונות משפטיים

נדבר על 3 קבוצות. במשפט הציבורי נעסוק ברגולציה וב מיסוי / סובסידיה (זה אותו הדבר רק בכיוון שונה). ותחת המשפט הפרטי נכניס כל החוקים שקשורים למשפט הפרטי – שהאכיפה שלו היא מבוזרת – הפרטים הם אלה שתובעים.

אנחנו נתמקד בדוגמא העיקרית לשימוש ברגולציה – אנחנו מוצאים רגולציה ששולטת על החצנות: באמצעות רגולציה, מיסוי ובאמצעות המשפט הפרטי.

זיהום אוויר – ניתן לשלוט ע"י רגולציה – הגבלות זיהום. באמצעות מס שמדבר על מיסוי זיהום או סובסידיה להפחתת זיהום. באמצעות המשפט הפרטי – זכות תביעה עבור נזקי זיהום. ברגע שנותנים זכות להוציא צו מניעה – אז מוציאים צו מניעה כפי מישהו שחודר לזכות הקניין הזו – והמדינה יכולה לשלוט ע"י כל אחד מאלה ע"י זיהום אוויר.

אנחנו רוצים לחשוב איך לבחור את הכלי המתאים. המדינה צריכה לעשות משהו אבל השאלה היא מה? יש מספר מאפיינים לכלים האלה:

(א) עיתוי ההתערבות:

לאורך ציר הזמן המדינה יכולה לפני הפעילות או ההתנהגות, אחרי הפעילות – אבל הנזק ייקרה בעתיד, או לחילופין שזה ייקרה לאחר התוצאות. הכלים האלה עובדים שונה על ציר הזמן.

(ב) צורת ההתערבות:

ניתן למנוע את הפעילות / התנהגות או ניתן לתת תמריץ כספי (סנקציה) – למסות או לתת סובסידיה להתנהגות כלשהי. האם זה מניעה מלכתחילה או בדיעבד.

(ג) אופן האכיפה:

ציבורי, מרכזי מול פרטי, מבוזר.

דוגמאות:

כלי משפטי	עיתוי התערבות	צורת התערבות	אכיפה
דיני הנזיקין	לאחר התוצאה	סנקציה. מאיימים על המחצין בסנקציה	פרטית
רגולציה של אמצעי בטיחות (ספרינגלרים במקומות עבודה, מטפים)	לפני או אחרי הפעילות אבל עוד לפני הנזק	מניעה או סנקציה	ציבורית (פרטית – ברגולציה יש אפשרות שולית יותר לאכיפה של הפרטים)
דיני קניין (כמו צו מניעה)	לפני או אחרי הפעילות	מניעה	פרטית
דיני חוזים	לאחר התוצאה	לרוב, סנקציה	פרטית
הדין הפלילי	לפני ואחרי	מנעה או סנקציה	ציבורית

איך מונעים התנהגות מראש? אנחנו יכולים לחייב בגידור, איסור יבוא של מוצרים מסוכנים, לסגור את שערי המפעל שמייצר מוצרים שלא עומדים בתקן, באמפרים בכביש, ויש כל מיני אמצעים שניתן לעשות אותם מראש. לפעמים לא צופים ולא מזהים בעיות בהתנהגות – ורק אחר כך מפעילים איזה משהו שהוא נמנע מפה והלאה.

מה ההבדל בין רגולציה, מס והמשפט הפרטי?

רגולציה מול מס –

ניתן לשלוט על התנהגות הפרטים הן באמצעות מס והן באמצעות רגולציה. מס וסובסידיה זה סוג של תמרוץ. רגולציה – זה ציווי. פקדון על בקבוקי פלסטיק זה סוג של מס – שמוטל בצורה קצת מוזרה אבל אם לא ממחזרים את הבקבוקים אז משלמים את המס. המס הינו חלק מה- Price System בעוד הרגולציה משתייכת ל- Command and Control System. היינו יכולים להמיר את המיסוי של בקבוקי פלסטיק ברגולציה: אסור לזרוק בקבוקי פלסטיק לפח. כנראה שזה הסדר פחות נוח מהמיסוי במקרה הזה. היינו רוצים למנוע מבעלי כלבים שהכלבים ילכלכו את הרחוב. רגולציה אומרת שחייבים לאסוף את הצרכים של הכלב. אבל אפשר היה להשתמש גם במס – אבל קשה מאוד לאכוף את זה. אנחנו רוצים מס שהוא מגביל את ההתנהגות (נוסים: "מס שהוא פר קקי").

כנ"ל לגבי רכבים ירוקים – רגולציה תדבר על זה שלא ניתן לייבא לארץ מנועים שהם לא מסוג מסויים. וסובסידיה – מכוניות כאלה יהיו עם פחות מיסוי. קשה מאוד להבדיל בין סובסידיה למס – אנחנו רוצים לעודד רכישה של רכבים ירוקים. איך יודעים מהו מס ומהי סובסידיה – אם נקודת המוצא היא שעל רכבים משלמים 200% מכס וברכב ירוק זה 100% – אז זה סובסידיה. זה תלוי בשוק עצמו האם זה סובסידיה או מס.

למה אנחנו רוצים לחשוב על מס כשונה מרגולציה? ההבדל הוא שרגולציה מהווה שליטה ישירה על התנהגות – משהו אומר לנו מפורשות מה לעשות. לעומת זאת המס אומר  תעשה מה שאתה רוצה אבל יהיו לך תוצאות אם לא תתנהג כפי שאנחנו ממליצים. אנחנו מתמרצים באמצעות המיסוי. אנחנו שולטים על התוצאות של ההתנהגות ולא על ההתנהגות עצמה. רגע שמטילים מכס יותר גבוה אנחנו מווסתים את מה שאנחנו רוצים. תחת רגולציה – אפשר לשלוט באופן יותר ישיר.

היטל המים החדש הוא מס. אבל מהצד השני זה לא מס – זה פשוט לבטל את הסובסידיה שהיתה בעבר. מים זה מוצר שאנחנו צורכים בשוק אבל לא מוכרים אותו בשוק ואנחנו משאירים את השליטה במים בידי המדינה. היא מייצרת מוצר והיא צריכה למכור אותו בדיוק כמו שבשוק. בשנת בצורת עלות המים עולה – ולכן זה לא היטל. המחיר של המים עלה בישראל וזה לא שהוטל מס אלא יש סובסידיה.

אך מה אם הנתון לרגולציה פועל בניגוד לציווי?

ß ענישה

            ß נניח, קנס (שזוהי הסנקציה הרווחת על עבירות רגולטוריות). הקנס הפך את הציווי הרגולטורי לתמריץ מיסוי.

גם תחת רגולציה אנחנו לא מתכוונים לעשות 100% פיקוח, עדיין אפשר להתחמק ואז אם תופסים אות מענישים אותם – בדר"כ מעניקים עליהם קנס. אבל אם מטילים קנס – אז זה כאילו זה תמריץ מיסויי. דיני נזיקין זה המקרה הפרטי של מיסוי.

האבחנות היותר מדויקות בין רגולציה למס יביאו אותנו למסקנה:

(1) רגולציה – סנקציות שאינן מוניטריות – מס הוא בהכרח כסף. ברגולציה יש סנקציות אחרות: מאסר, עבודות שירות, סנקציה חברתית או מחתית או עסקית (סטיגמה אישית, מוניטין עסקי), ביטול או שלילת רישיון עיסוק, חיוב להקלת הנזק. אך האם יש לסנקציות לא מוניטריות שווה ערך מוניטרי?

אם אתה צריך לשלם מס – זה לא נתפס כמשהו לא בסדר. עונש על רגולציה נחשב למשהו שלא בסדר. אם מאמינים שלכל משהו שהוא לא מוניטרי יש גם ערך מוניטרי – אז זה באמת שלא משנה האם זה מס או רגולציה לכאורה. יכול להיות אז שההבדל הזה הוא לא כל כך חשוב.

(2) ההבדל הנורמטיבי בין סנקציה פלילית ומס על פעילות – יש שאת נפש מהציבור על מי שעובר על רגולציה ומצד שני על מיסוי זה יותר בסדר לעבור. הביטוי הציבורי מתממש בהתייחסות ציבורית לכלי המשפטי. הפנמתו באה לידי ביטוי בהשפעה פסיכולוגית הנתון לרגולציה.

(3) האפשרות למנוע התנהגות (אכיפה פיסית)

האופציה הזו של רגולציה מאפשרת למנוע התנהגות ומאפשר אכיפה פיזית. לדוגמא- ניתן לסגור מפעל שאינו עומד בכללים, להחרים או להשמיד מוצרים, לשלול רישיון וכיוצ"ב. אכיפה פיזית מראש (ex-ante) ולא רק בדיעבד (ex-post) – משקמת את תכונת הציווי של רגולציה (לעומת אכיפה מוניטרית תחת כלי המס).

יכול להיות שאחד לא יהיה מסוגל לשלם בדיעבד. חשיבות האכיפה הפיזית באה לידי ביטוי בעיקר במקרים של Judgment Proofness: 

• משאבים מוגבלים יחסית לנזק הצפוי
• גופים בעלי ערבון מוגבל (כגון חברה בע"מ)
• התחמקות מעונש (בריחה ממאסר)

החשיבות גדלה עם:

• גודל הנזק הצפוי מהתנהגות המזיק
• מידת המגבלה על משאבי המזיק

רישיונות – זה הדרך העיקרית שבה המדינה מנסה למנוע התנהגות מראש. המדובר על רישיונות לעסק, רישיונות לבעלי מקצוע וכיוצ"ב.

(4) מבנה הסנקציה

ניסינו לומר שרגולציה היא כמו מס, כי גם היא מטילה סנקציה. שניהם בסוף מסתכלים על כסף – כי אם מישהו לא מתנהג בצורה רגולטורית טובה – אז הוא משלם. אבל צריכים להבין שהעיצוב של מס והעיצוב של קנס רגולטורי הם שונים. הסנקציה מעוצבת, באופן מסורתי בצורה שונה.

ברגולציה – קביעת צורת ההתנהגות או רמת הפעילות המקסימלית המותרת (אסור לסוע מעבר לרמה הזאת). מי שכן חורג מעבר לזה – משלם קנס. העיצוב של כלי המס הוא אחר לחלוטין.

מס – קבעת תשלום המסהמוטל על כל רמה של צורת התנהגות או כל רמת פעילות. משלמים על מס מהס"מ המעוקב הראשון של זיהום וכן הלאה. המדינות רוצות שיהיה שווה למישהו לזהם עד רמה מסויימת אבל הוא משלם לכל האורך – וזה בשינוי מהסנקציה הרגולטורית.

לדוגמא:

רמת הפעילות	תועלת למפעל מהפעילות	נזק לחברה מהפעילות	קנס רגולטורי מותאם	קנס  רגולטורי כללי
נמוכה (מעט זיהום)	50	40	0	0
בינונית	100	60	0	0
גבוהה	200	200	x>200	>250
גבוהה מאוד (=הרבה זיהום)	250	400	x>250

ככל שרמת הפעילות עולה יש רווח למחצין. מפעל מזהם, כשהוא חושב על המוצרים שלו הוא חושב על הרווחים של המפעל המזהם – זה נובע מתוך המוצרים שהוא מוכר וזה אינדקס טוב לתועלת של הציבור. חברת חשמל מזהמת, לדוגמא. אבל יש שם תועלת גם שנגרמת. אנחנו כציבור מאוד מרוצים שחברת חשמל מרוויחה. מי שמחצין – כאשר הוא מחצין עושה רווח לכולם – אלה דברים שאנחנו מתמרצים אותם באופן עקיף.

בדוגמא של הטבלה לכאורה ניתן להגביל עד רמה של 200 – שבה רמת התועלת גבוהה מהנזק מהפעילות. אבל במעבר בין 100 ל- 200 אנחנו מפסידים למעלה מפי 3… (עוברים מ 100 ל- 200 תועלת אבל מעלים את הנזק מ- 60 ל- 200). אם מתירים 50 נוספים במעבר מנמוכה לבינונית, אז אנחנו מתירים נזק שולי של 20 וזה גם בסדר. זאת אומרת הנכון הוא להסתכל על הנזק ועל התועלת השוליים!!!

איך עושים את זה באמצעות כלים משפטיים?

מס – איך גורמים למחצין לבחור ברמת זיהום בינונית? המס צריך להיות נמוך מ- 50 אחרת הוא לא ייצר. על ה- 200 נרצה מס שהוא גבוה מ- 200 כי אנחנו לא רוצים שהוא יגיע לשם! הדרך המדוייקת לעשות את זה הוא לתת לו את המס בזהה לנזק. אם הדוגמא היתה רציפה – הוא היה ממשיך ליצור כל עוד כל צעד נוסף שהוא עושה התועלת שלו גדול מהנזק החברתי. אנחנו רוצים לגרום למחצין ללכת בצעדים. אם יש לו רווח – אחרי המס הזה – זה טוב לחברה. וזה הפנמה. המפעל רואה את הנזק של החברה הכללית ומפנים אותו אליו בחזרה. מס זה הפנמה שמטיל מס בגובה הנזק השולי. (ההפרשים) אחרת אם היה כתוב בשורה השלישית נזק של 180 הוא היה ממשיך אליה – אבל הנזק שלנו מאוד גדל!!!

ברגולציה – היינו אומרים שאסור לנקוט מעל 100 – אסור מעל בינונית ואם כן אז צריכים לשלם קנס כזה שהוא מותאם. ואם חרגת עד רמה גבוהה – תשלם גדול מ- 200 ואם גבוהה מאוד – מעל 250.

במס משלמים כל הזמן – וברגולציה לא משלמים כל עוד "אתה בסדר" ועומד בתקנות הרגולטוריות. מבנה הסנקציה הוא שונה.

בגרף אנחנו מחפשים את ההפרש הכי גדול בין הנזק ובין התועלת. ובמונחים שוליים יותר קל להציג את זה.

או בצורה לינארית – כל עוד בכל צעד שאנחנו עושים ואנחנו מקבלים תוספת תועלת יותר גבוהה מתוספת נזק – אז כדאי לנו לצעוד עד למפגש. המס הוא על הנזק השולי:

קו הנזק השולי הוא בעצם גובה המס.

ברגולציה – עובדים אחרת מטילים מס שהוא 0 עד למקום מסויים ואחר כך הרבה יותר גבוה: באדום מסומן הרגולציה

מה הנפקות של זה בסנקציה?

יש 3 נפקויות רלוונטיות:

(1) התוצאה החלוקתית היא שונה – גם אם מסתכלים על

אותה התעשייה – ואנחנו מצליחים לנקוט באותה רמת הפעילות הראויה –אז תחת מס התעשיה משלמת משהו למדינה ותחת סנקציה –רק אם עוברים על הרגולציה. מעבירים משאבים מהמחצין לכולנו ותחת רגולציה – לא עושים עם זה כלום.

(2) יש תמריצים שונים להכנס לשוק הספציפי תחת רגולציה. תחת מס – הרווח בתעשייה הנשלטת יותר נמוך. תחת רגולציה בשלבים הנמוכים יותר משלמים 0 ותחת מס – משלמים יותר. האם זה תמריץ יתר תחת הרגולציה? הספרות אומרת שהתמריץ האופטימאלי הוא תחת מס ולכן תחת רגולציה זה יותר מדי יצרנים!

(3) הדיבידנד הכפול – ההטבה הכפולה- ההנאה הכפולה – תחת מס אנחנו מרוויחים פעמיים – תחת רגולציה אנחנו מביאים את המחצין להיות ברמת זהירות בינונית. תחת מס – תוך כדי זה שאנחנו מביאים אותו לרמת זהירות בינונית יש גם כספים ליד. מס הכנסה ומע"מ גורמים לעיוות ומשנים התנהגות בחברה ויש פגיעה ביעילות. אבל אם אפשר לקחת כסף מסים כזה – זה יותר טוב!!!

רגולציה – שיעור 6

ננסה לבחון את ההבדל בין רגולציה ומס ולפי המאפיינים לכל אחד מהכלים האלה – נוכל לנסות לתאר את השימושים של כל אחד מהם.

(5) מידע (עיצוב ואכיפה)

מהו המידע הדרוש למדינה כדי לעצב ולאכוף רגולציה, לעומת זה הדרוש לעיצוב ואכיפוה של המס

רמת פעילות	תועלת מפעילות	נזק מפעילות	סה"כ
נמוכה	50	40	10
בינונית	100	60	40
גבוהה	200	200	0
גבוהה מאוד	250	400	-150

כדי לדעת מהי רמת הפעילות שאנו מעוניינים בה אנחנו צריכים לדעת מה התועלת ומה הנזק:

המידע הרלוונטי בסיטואציות של החצנה הוא לגבי:

• התועלות מההתנהגות
• העלות של מניעת הנזק
• הסיכוי לגרימת נזק
• גודל הנזק הצפוי

הרגולטור צריך לאסוף את כל הרכיבים האלה. אבל תחת מס מה דרוש לצורך מס? תחת כלי המס, הצורך במידע עובר לנתון לרגולציה. את הרגולטור לא מעניינת התועלת. את המס – הנזק המשלם יפנים בחזרה. זה שהחצין – מסתכל על התועלת. המס גורם להפנמה ולכן לנקוט ברמת הפעילות שמעניינת. ואת הרגולטור מעניין רק הנזק. אם תחת רגולציה המדינה צריכה לאסוף את כל הרשימה, אז לגבי מס צריכים את ה- 2 האחרונים: הסיכוי לגרימת נזק וגודל הנזק הצפוי.

תחת האופציה של המס אנחנו רוצים להטיל את תוחת הנזק של המחצין. כדי לעשות את זה אנחנו צריכים מידע לגבי הסיכוי לגרימת נזק וגודל הנזק הצפוי. המידע שלא דרוש לרגולטור זה מידע לגבי תועלת. תחת רגולציה צריכים לברר גם את התועלת.

בסך הכל, נדרשת רמת מידע זהה מן הרגולטור והנתון לרגולציה יחדיו. אז מה היתרון של כלי המס? בכך שעלות התועלת היא על המרוגלץ במקרה של מס. זאת אומרת, בשני המקרים, גם ברגולציה וגם במיסוי, יש צורך לשב את התועלת ואת הנזק. אבל במס – המרוגלץ הוא זה שצריך לחשב את התועלת, כי את המדינה מעניין רק הנזק. יש פה יתרון משמעותי למ

הנתון לרגולציה הינו יצרן המידע הזול יותר במקרים רבים, מאחר ויש לו:

• מומחיות עדיפה
• ידע רב יותר
• ניסיון ממושך
• יכולת טובה יותר להשיג מידע

לגבי הנתון לרגולציה עלות איסוף המידע היא פשוט קטנה יותר.

סיכום עד כאן:

מתי נעדיף את כלי המס? כאשר:

(א) עלויות המידע גבוהות – בעיקר לגבי התועלת מהפעילות ועלויות המניעה. ככל שעלויות אלה יותר גבוהות – יעלה לנו יותר ונעדיף שהמרוגלץ יעשה את זה.

(ב) מבנה הסנקציה – תחת האופציה של מס יכנסו המספר האופטימאלי של היצרנים, אבל תחת רגולציה ייכנסו יותר מידי שחקנים.

מתי נעדיף רגולציה?

כאשר יש חשיבות גבוהה למניעה מראש – הנזק והטעויות שעלולות להיות אם זה מתקיים – וזה בעיקר מדובר בנזקי גוף. נעדיף רגולציה כאשר האכיפה היא פיזית Ex-ante שהיא חשובה.

כללים משפטיים:

ניתן לשלוט על התנהגות באמצעות כללים משפטיים מתחום המשפהפרטי. הדוגמא המובהקת לזה: כללים נזיקיים המטילים אחריות בגין נזק. דרך זה – הפרטים מאיימים, במשתמע, שהם ייתבעו על נזק שייגרם להם ע"י המחצין.

כלים משפטם בעלי אופי של חיוב (אובליגטוריים)

• משפט ציבורי ß מס
• משפט פרטי ß אחריות נזיקית

ולכן בטבלה מעלה – עמודת הנזק מפעילות היא זאת שתהיה העלות בתביעות נזיקיות. ועכשיו השאלה היא – אם זה כל כך יעיל, למה לא להשתמש תמיד בדיני הנזיקין?

רגולציה מול כללים משפטיים:

(1) מידע

עלויות השגת המידע: הרגולטור מול הנתון לרגולציה.

בדומה לכלי המס, הנתון לרגולציה הינו בעל:

• מומחיות עדיפה
• ידע רב יותר
• ניסיון ממושך
• יכולת טובה יותר להשיג

תחת רגולציה – הרגולטור עושה הכל. תחת הנזיקין – המרוגלץ צריך לעשות את זה. כי הוא צריך לדעת מראש איך לחשב את הסיכוי שהוא ייגרום לנזק ואת עלות הנזק. אחרת הוא לא יודע כמה הוא צריך לחשב עקרונית.

לרגולציה יש יתרון בהיבט הזה שיש רגולטור שמברר את זה בעבור כולם. השאלה היא מה יותר משמעותי: ככל שהעלויות של התועלות הן יותר משמעותיות – אז עדיף שהנתון לרגולציה יישא בעלויות כי היתרון והתועלת שלו היא גבוהה מאוד ואם הנזק הוא קטן – אז אין לרגולטור יתרון כי הנזק קטן. ולהיפך – אם נעשה נזק גדול לאנשים – אז צריך שהרגולטור ייחשב את זה.

(2) אכיפה פרטית

בשונה ממיסוי, אכיפת הכללים המשפטיים היא פרטית (מבוזרת).

בעיות באכיפה פרטית:

• העדר מידע לפרטים – לדוגמא נושא הקישון
• קשיי הוכחה בבית משפט
• פערי זמן בין התנהגות ונזק
• תמריץ לתבוע/לאכוף: גודל הנזק (פיזור הנזק) ועלויות התדיינות

לא תמיד לפרטים יש מידע על הנזק. זיהום גורם לנזק הסתברותי – ואז אם מישהו חלה, אנחנו לא יודעים האם זה קרה כתוצאה מהזיהום או מטבע היותו נזק הסתברותי. קשה להוכיח בבית המשפט מי גרם את הנזק –האם זה מפעל זה או אחר? קשר סיבתי – זה משהו שקשה מאוד להוכיח ולכן קשה להוכיח את  זה בבית משפט.

גם נושא פערי הזמן בין ההתנהגות ובין הנזק (בין שפיכת המזהם בקישון ובין הזמן בו חלו בסרטן) – יש פערי זמן – או שהיצרן לא קיים כבר או שאין את מי לתבוע, או שקשה מאוד להוכיח מה נעשה אחורה. עצם זה שיש פערי זמן – כבר יוצר לנו קשיים באכיפה הפרטית. ואפילו אם כל אלה לא מתקמיים – ככל שמדובר על נזק גדול ככל שיהיה – הוא מתפזר על אנשים רבים ויש עלויות של התדיינויות. תובעה ייצוגית יכולה לעזור בזה. אבל כיום התובענות היצוגיות פחות יעילות – כי התובע מקבל הרבה כסף, העו"ד מקבל הרבה כסף אבל הציבור הרחב נהנה מזה הרבה פחות. התוצאה היא שיש פגיעה באכיפה תחת הכלי הנזיקי וככל שהנזק הוא בפער זמן גדול יותר או שיש קושי להוכיח את הקשר הסיבתי – נצפה שיהיו פחות תביעות בעתיד ופחות אכיפה של הפיצויים.

יש בעיה נוספת – כי מעבר להסתברות לנזק יש גם הסתברות לתביעה על הנזק בתביעות נזיקין. הנזק הוא אותו נזק-  אבל החלק שמופנם הוא רק החלק של הפיצויים בעבור מי שתבע.

(3) Judgment Proofness (מבגלת התביעה)

מזיקים עלולים שלא לשלם את מלוא הנזק מאחר ש:

• הם בעלי משאבים מוגבלים (יחסית לנזק) – מצפים לתוחלת נזק מאוד גבוהה אבל מניחים שאין לנו את המשאבים שיש, אבל אז במקרים כאלה אי אפשר להפנים את הכל בכל מקרה. אם יודעים את זה שהפיצויים בעתיד הם מוגבלים, והרווח היום יכול לעלות יותר ויותר, אז נייצר בלי סוף.
• הם פועלים בערבון מוגבל – על פי טבעה מגבילה את כמות המשאבים שאפשר לשלם. ואם יש מעט בחברה, אז אפשר לקחת פחות…. (ללא אחריות אישית על מנהלים).
• תשלום הנזק הוגבל בחוק – בארה"ב אנחנו מוצאים את זה לגבי תביעות מסויימות על נזקי גוף. בשנות ה- 90 היתה טענה שהמושבעים היו נותנים פיצויים מאוד גבוהים על נזקי גוף, ואז חברות הביטוח לא הסכימו לבטח רופאים. היום יש הגבלה על גובה הפיצויים הללו.

במצב הזה – המחצין מפנים רק חלק מהנזק וזה גורם להטייה.

פתרונות רגולטורים – לגבי מגבלת המשאבים אפשר לעשות מספר דרכים:

(א) הגבלת הפעילות/התנהגות מזיקה: לדוגמא – תקן ישראלי רשמי, כלבים מסוכנים. מוצרים שאסור לייצר אלא אם הם עומדים בתקן.

(ב) רמה מינימאלית של נכסים/משאבים: במקרים כאלה שאנחנו חוששים מJudgment Proofness אנחנו יכולים לדרוש להחזיק משאבים נוספים: בנקים, חברות ביטוח ויועצי השקעות.

(ג) חובת ביטוח – פיתוח פותר לכאורה את הבעיה. דוגמא – ביטוח חובה בכלי רכב או ביטוח כלי שיט.

(4) עלויות יישום

תחת רגולציה העלות הכרוכה בזה היא עלויות מנהלתיות – עלויות עיצוב, פיקוח ואכיפה. מעבר לכך, יש פה עלויות פרטיות להיענות (עלות של ציות לפרטים). תחת דיני הנזיקין עלויות הן שונות לחלוטין: עלות ההתדיינות ועלויות של המערכת המשפטית.

	רגולציה	כללים משפטיים
עלויות	עלויות מנהליות (עיצוב, פיקח ואכיפה). עלויות פרטיות (היענות). אין הרבה כאלה בתדירות שלהן, אבל כשיש, אז הן יקרות מאוד	זמן, מאמץ ועלויות התדיינויות של הצדדים; עלויות המערכת המשפטית. עלויות נמוכות, יחסית, אבל יש הרבה כאלה.
טריגר להוצאה	כל סוג של התנהגות אם מישהו גורם נזק בסיכוי כלשהו אנחנו צריכים לבדוק אותו כל הזמן	מקרי נזק זאת אומרת תביעות קורות רק כאשר יש נזק

סיכום נזיקין/רגולציה:

ככל שעלויות המידע לגבי התועלת יש יותר סיבה לבחור בכללים נזיקיים אשר מקצים את העלויות האלה על המחצין. עלויות היישום – הנטייה היא להגיד שעלויות היישום בדיני נזיקין הן נמוכות יותר בגלל הטריגר – שיש הרבה פחות תביעות על נזיקין מאשר ברגולציה שדורשת מעקב רציף.

עדיפות לכללים נזיקיים	עדיפות לרגלציה
עלויות מידע תועלת	Judgment Proofness
עלויות יישום	אכיפה פרטית חלקית
עלויות מידע (נזק)

האם עמידה בצווי הרגולטורי צריכה לפטור מאחריות נזיקית?

מה קורה אם מישהו תובע על נזק שנגרם לו והמחצין טוען שהוא גרם את הנזק ויש קשר סיבתי, אבל הוא עמד בכל הכללים הרגולטוריים? דיני הנזיקין לא נועדו רק לתמרץ התנהגות ראוייה אלא הם נועדו גם לפצות. אם אנחנו חושבים על דיני הנזיקין כתמרוץ התנהגות של פעילות חברתית, והרגולטור קבע את זה בצורה מדוייקת, ואותו מחצין נקט ברמה מסויימת – אז דיני הנזיקין לא יכולים להוסיף כלום.

פס"ד רנד– נער שהשתתף במשרד כדורגל והיתה התפרצות של כל האוהדים לתוך המגרש ודרכו עליו והוא נפגע מזה. שם הטענה של בעלי המגרש שהם עמדו בכל הכללים הרגולטוריים: מספר השוטרים, מספר האנשים בקהל וכיוצ"ב. בית המשפט הכריח אותם לשלם נזק. ואם אנחנו חושבים שהרגולטור עלול לטעות אז לפחות לגבי המקרים שבהם הטעות היא טעות ביתר (דהיינו קובע רמת פעילות גבוהה מדי והוא מתיר יותר מדי פעילות) אז דיני הנזיקין יכולים לעזור כדי לאפס את המחצין.

מה קורה אם לא עומדים כלל הרגולטורי? האם מעבר לקנס למדינה המחצין יכול לשלם נזיקין? הקנס צריך להיות בנוי בצורה כזו שלא שווה לו – ואם הוא משלם אותו – אז זה כאילו קנס כפול. אם צופים שהרגולטור הוא טועה ומגביל מידי – וברגע שחרגנו נחרוג בלי סוף – אז כלי נוסף לתפוס הוא דיני נזיקין.

רגולציה – שיעור 7

תאוריות של רגולציה:

נציג תאוריות שונות לתופעה המשפטית שנקראת רגולציה. התאוריות האלה מנסות להסביר את תופעת הרגולציה במדינות שונות. התאוריות האלה מנסות לנבא את התופעה הרגולטורית בסיטואציות שונות. באופן טבעי, אלה תאוריות פולטיות יותר. כל התאוריות שיוצגו, לא כולן יותאמו לכל סוגי הרגולציות. אין תאוריה טובה שמסבירה את הכל.

יש שתי קבוצות מרכזיות:

תאוריה של אינטרס ציבורי – הרגולציה נועדה לטובת הציבור ולאינטרס הציבורי.

תאוריה של אינטרס פרטי – הרגולטור עובד לאינטרס פרטי שמנחה אותו.

תאוריות של אינטרס ציבורי:

תחת התאוריות האלה יוצגו 2 תאוריות: התאוריה הנורמטיבית והתאוריה הפוזיטיבית.

התאוריה הנורמטיבית: רגולציה נועדה לשפר את רווחת הציבור כולו. הסיטואציות שבהן יש מקום לשפר את התועלת של הציבור כולו הן בדר"כ במקומות של כשלי שוק, כשלים חברתיים ופטרנליזם. ניסינו להגדיר מתי ראוי שרגולטור יתערב. מתי כל תאוריה מסבירה טוב יותר את הרגולציה.

התאוריה הנורמטיבית עובדת. אנחנו מוצאים במציאות רגולציה וניתן להסביר את זה עפ"י התאוריה הנורמטיבית. הממצאים לגבי התאוריה הנורמטיבית:

• העדר תחרות – הרגולציה מונעת צמצום תחרות בשוק עפ"י הסכמים קובלים, אנחנו מוצאים חוקים ששולטים על מחירים של מונופולים – כגון שליטה על מחירי החשמל, המים, רכבות, דלק וטלפון בעבר. אנחנו מוצאים שליטה על מחירים של אוליגופולים כמו מחיר SMS סלולארי. הציבור נפגע כאשר יש תחרות חופשית בין מספר מאוד קטן של חברות סלולאריות.
• החצנות – אנחנו מוצאים הרבה מאוד מקרים של אינטרס הציבור: מכסות רגולטוריות, שימוש בטכנולוגיות מסויימות, הגבלה ואמצעי בטיחות בכלי רכב, הגבלות רמת רעש בעבודה או בשדה תעופה, הגבלת זיהום במפעלים, חיוב בתקני בטיחות במקומות עבודה, תקני בטיחות למוצרים. נראה שהסבר טוב לזה זה למנוע החצנות לטובת הציבור. לא קל להסביר.
• מידע – אנחנו מוצאים חובות רגולטוריות על פרסום מידע. קביעת מסירת מידע על איכות השירותים שאנחנו מקבלים דרך מתן רישיונות לפני עיסוק במקצוע מסויים.
• חלוקה מחדש – אנחנו מוצאים רגולציה שמאפשרת לחלק מחדש: שכר מינימום הוא ככל הנראה לחלק מחדש בין החזקים ובין החלשים (העובדים). חוק שוויון הזדמנויות לבעלי מוגבלות – הוא חוק חדש אשר בין השאר הוא מספק כל מיני זכויות לנכים והוא מחייב בעלי עסקים פרטיים לבצע התאמות, כדי שיאפשרו גישה לעובדים או ללקוחות נכים. זה חוק אשר בא, ככל הנראה, לחלק מחדש. הוא מטיל את העלויות על מישהו אחר. צריכים לזכור שקשה מאוד להשיג צדק חלוקתי ע"י רגולציה.
• פטרנליזם – חוק חינוך חובה, לדוגמא, הוא סוג של פטרנליזם כלפי ילדים וכלפי ההורים שלהם (היא מחייבת אנשים לשלוח ילדים לבית הספר). חיוב ברכישת ביטוח לאומי – אנחנו לא בטוחים שאנשים יעשו לעצמם ביטוח לאומי, ולכן אנחנו מחייבים אותם לרכוש את זה. חגורות בטיחות זה עוד דוגמא – האינטרס פה הוא אינטרס ציבורי. זה נעשה בשביל הציבור ולא בשביל שום מטרה אחרת. אנחנו מוצאים דוגמאות ותופעות של רגולציה.

התאוריה הפוזיטיבית: במקום תאוריות שאומרות מה ראוי שיהיה , התאוריות הפוזיטיביות מניחות שהרגולטור עובד לאינטרס הציבורי, אבל צריכים להבין מה התוצאה שלה בפועל. היא מנסה לראות מה האובזרבציה – למצוא תבנית של הרגולציה בפועל שמנסה לנבא מה ייקרה בעתיד. תאורית האינטרס הציבורי, מניחה שלגוף הציבורי יש מומחיות והיא פועלת באופן יעיל לקביעת הרגולציה בפועל. התאוריה הנורמטיבית מניחה שהרגולטור הוא בעל מומחיות מספקת לטיפול בנושא שדורש רגולציה. המדינה מעוניינת להשיג משהו – אבל היא לא מצליחה לתקן את כשלי השוק. הבסיס לזה היה לפי מה שקורה בפועל. יכולת המדינה היא מוגבלת (הכוונה טובה אך התוצאה אינה).

מספר תופעות של רגולציה:

(1) מטרות הרגולציה לא הושגו בפועל או הושגו באופן חלקי.

(2) הסדרי הרגולציה גרמו לעיוות בהקצאת המשאבים בחברה. היתה תגובה בהתנהגות של הפרטים. לא לקחו בחשבון את המקרים שבהם הפרטים מגיבים והם יוצרים בעיות אחרות בשינוי התנהגות – במעבר מסוג אחד של תעשיה / מזהם (שעליו יש רגולציה) לסוג אחר.

(3) עלויות היישום גבוהות מאוד (הממשלה גדלה). ההתפתחות של זה – כשלי מדינה. המדינה מנסה להשיג משהו טוב אך לא מצליחה.

אנחנו צריכים להבין מה הכשל הרגולטורי פה. יש פה הסתכלות על מה שקיים ולכן זה פוזיטיביסטי. בפועל לרגולטור יש הרבה כשלים. כשלי שוק לא מחייבים התערבות רגולטורית כי היא יכולה להיות יקרה מדי או לא אפקטיבית מספיק. הכשל הרגולטורי עלול להיות קשה יותר מאשר כשל השוק עצמו. התאוריות הפוזיטיביות מסבירות את הפער בין מה שראוי ובין מה שקורה בפועל. זה הפאן היישומי של הרגולציה.

מקור הכשלים הרגולטוריים:

(1) מידע – פרידריך הייק טען שהגוף הרגולטורי לא מסוגל לאסוף את כל האינפורמציה הדרושה לצורך יישום של רגולציה. יש יותר מדי מידע ודרך יותר טובה לאיסוף המידע זה לתת לפרטים לעשות את מה שרוצים עבורם. לכל פרט יש את האינטרס האישי לאסוף את המידע הרלוונטי אליו. וכך יש יותר סיכוי שהמידע ייאסף, והאגרגציה של זה יבוא לידי ביטוי ע"י מערכת המחירים. אנחנו מוצאים שלרגולטור לא תמיד יש מידע מספיק. אנחנו נוטים לחשוב שהרגולטור לא אוסף מספיק מידע בשביל לבצע את הרגולציה כמו שצריך להיות. כללי הנסיעה בכביש הם רגולטוריים בכל מקרה (כמו מהירות הנסיעה). איך המדינה צריכה להחליט מהי מהירות הנסיעה בכביש? לפי מה קובעים את מהירות הנסיעה? באופן נורמטיבי מה ראוי שיהיה? אנחנו צריכים לנסות ולהעריך האם ההתרה לסוע מהר תיתן יותר תועלת לציבור מאשר תוספת הנזק הציבורי שייגרם. במקום להוכיח שהרגולטור לא עושה את זה הם בדקו את השינוי בפועל של הנזק בתאונות דרכים לפני ואחרי העלייה במהירות, העריכו את העלות של השינוי הרגולטורי הזה. את הכל ניתן להעריך. במשתמע ניתן להגיד שהרגולטור נתן ערך יותר מידי נמוך לחיי אדם – וזה אומר שהרגולטור טעה. לפעמים האינפורמציה בכלל לא נגישה (כמו מה הנזק של אנטנה סלולארית על גג בניין?). כאשר אין מידע – לא ברור אם הרגולטור גורם ליותר נזק מאשר ללא רגולציה. יש מקרים שבהם ההשפעה של הרגולציה על התנהגות הפרטים אינה נצפית מספיק, לדוגמא: חגורות בטיחות – אחד המחקרים על חגורות בטיחות היא שהרגולציה על החובה לשים חגורות בטיחות עלולה לפגוע בפרטים- כי הם ירגישו יותר בטוחים ואז הם ייסעו בפזיזות רבה יותר. לרגולטור קשה לצפות את עלויות האכיפה – קשה לו לצפות את הפעולות של הנתון לרגולציה להמנע ולהתחמק מרגולציה (לדוגמא- בישראל – השלכת פסולת בניין. פסולת בניין חייבים לפנות למקום פינוי מוסדר של פסולת ויש המון פעולות התחמקות. הרגולטור לא תמיד מעריך מראש מהן עלויות האכיפה. שכר מינימום הוא דוגמא נוספת – כי זאת רגולציה שקשה לאכוף). לפעמים איסוף חלקי או ניתוח חלקי של מידע נובע מכך שהרגולטור מגיב תגובה מהירה מדי. ותגובה כזו אינה מדוייקת כי אין לו זמן להמתין. לדוגמא- התרסקות המטוסים בארה"ב ב- 9.11 – התגובה היתה מאוד חריפה ומיידית ובדיעבד הם חזרו בהם מרוב התקנות שהותקנו מייד.

(2) התמחות/מקצועיות – למדינה לא תמיד יש את כל האינפורמציה והמומחיות הנדרשים – בטח לא ברמת המומחיות שיש לתעשיה. גם אם האינטרס הציבורי הוא בראש מעיניי הרשות הממשלתית – לא תמיד יש לה את הכים. זיהום, חומרים מסוכנים – כל אלה ועוד הם לא במומחיות של הגורמים הממשלתיים.

(3) פיקוח ואכיפה – בדרך כלל לוקים בחסר. אנחנו מוצאים הרבה יותר רגולציה מאשר אכיפה של רגולציה. בדרך כלל אין מקור לכח אדם. הרבה פעמים יש בעיה של תמרוץ הרשות הממשלתית לאכיפה. לפעמים זה גם נובע מהגישה הפשרנית לגופים ממשלתיים.

(4) שליטה על המערכת הבירוקרטית– בעיית המידע של המחוקק כרגולטור, הוא מאציל סמכויות לבירוקרטיה (פקידי הרשות). עיצוב ותכנון של רגולציה נעשה ע"י הבירוקרטיה. יש חוק שמאושר ע"י המחוקק, מעוצב ע"י הבירוקרטיה (לדוגמא פקידי האוצר מכינים את חוק ההסדרים) והבירוקרטיה שולטת על היישום ועל העיצוב של הבירוקרטיה (כולל הפרשנות בשטח). לבירוקרטיה עלולים להיות אינטרסים שונים מאשר למחוקק. יש כל מיני דרכים שבהם הבירוקרטיה משפיעה על המחוקק: בעיקר בהעברת מידע (הם מספקים מידע חלקי או מציגים את זה בצורה שהם רוצים. בדרך כלל הבירוקרטיה משמעותית יותר מקצועיים מאשר גורמי המדיניות).

תאוריות של אינטרס פרטי:

תאוריות אלה מטילות ספק במספר הנחות המבססות את התאוריה של האינטרס הציבורי:

• האם הרשות הציבורית חסרת פניות
• האם אין לרשות עניין בנושא המוסדר?
• האם לא קיים אינטרס שאינו ציבורי המנחה את ההסדרה?

מטרת הרגולציה היא לא האינטרס הציבורי  – אלא של אדם ספציפי. זה אינטרס שמקיף רק חלק מאוד מצומצם בציבור. מטרת האינטרס הפרטי זה להעביר משאבים מהציבור כולו לאינטרס הפרטי. עצם ההנחה שיש יכולת לאינטרס פרטי לשלוט על הרגולציה או להביא את הרגולציה לכדי זה שזה מביא את המשאבים אליו – זה סוג של כשל ברגולציה.

לכל התאוריות של האינטרס הפרטי יש 'טעם קונספירטיבי'.
(1) תאוריית השבוי Capture Theory – הגוף הפרטי הוא זה שיוזם את הרגולציה והוא רוכש את הרגולציה מהרגולטור. זה נותן איזושהי טובת הנאה לרגולטור. ואנחנו צריכים להבין את הרגולציה כמה שנחקק ומעוצב ע"י גוף פרטי דרך הרגולטור (שהוא גוף ממשלתי). מי ששבוי במקרה הזה הוא הרגולטור. הרגולטור נשבה ע"י גורם פרטי. חסמי כניסה כמו מכסות או תקנים זה סוגים של רגולציה שקשה מאוד להסדיר אותם ע"י אינטרס ציבורי. לדוגמא- הדיון על השמים הפתוחים (מתן רשיונות לחברת תעופה לטוס לישראל). התברר שהיו מספר חברות אירופאיות שהגישו בג"צ נ' שר התחבורה לטוס לישראל. שר התחבורה כנראה היה שבוי בידי התעשייה (אל על או כמה חברות אחרות).

תקני בטיחות, לדוגמא, מונעים ייבוא. בסיפור ויסוצקי – התיונים היו מחוברים לחוט באמצעות שדכן. ובאיזשהו שלב ויסוצקי עברו להלחמה. ואחר כך מכון התקנים הוציא תקן רשמי שרק בהלחמה אפשר (מטעמים של בטיחות). ויסוצקי טען בבג"צ שיש פה בעיה בטיחותית (הסיכה עלולה לפול לתוך התה). ופתאום ויסוצקי נשארה היצרן היחיד בישראל! ואז יבואנים הגישו בג"צ על זה.

מכסות חלב בישראל (וכנ"ל לגבי מכסות ביצים) – למה יש מכסות כאלה? מכסות זו דרך מצויינת להעלות מחיר (קרטליזציה). המדינה יכולה לתמוך בתעשייה גם בדרך עקיפה על ידי דיכוי התנהגות או פעילות שכרוכה במוצרים תחליפיים: אם היא מדכאת יצור מוצרים תחליפיים זה תמיכה ביצרן או לעודד מוצרים משלימים (לדוגמא- מימון הקמת שדות תעופה זה מממן או משפר את חברות התעופה).

המניע לרגולציה במקרה כזה הוא מימוש אינטרס פרטי. מטרת הרגולציה – העברת משאבים מן הציבור אל בעל האינטרס פהרטי באמצעות המדינה.

אופן המימוש היא על ידי מספר דרכים:

1. שליטה על המידע – לדוגמא- בטיחות של תרופות. לרגולטור יש יכולת מאוד מינורית ומצומצמת לבדוק בטיחות של תרופות. חברות התרופות שולטות במידה רבה על המידע שמגיע לרגולטור. סנקציות כאלה הן במידה רבה לא עוזרות הרבה (דוגמת רמדיה. לרגולטור לא היתה יכולת לבדוק את זה!).

2. שליטה על ידע – התמחות בבדיקת רעילות של חומרים. הרגולטור משיג את זה מהתעשיה בלבד. התעשיה יכולה לבחור איזה מידע להעביר לרגולטור ואיזה מידע לא להעביר. מעבר לכך, הרגולטור מגייס פעמים רבות גורמי מקצוע ומומחים מתוך התעשייה עצמה. מומחים כאלה יכולים להיות סוכנים כפולים. מה שלא פחות מטריד זה שהרגולרטורים הולכים הרבה פעמים מהמדינה לתעשיה.

3. מעבר כח אדם בין התעשיה ובין לרגולטור

4. "איום" במאבקים ממושכים – לתעשיה יש דרך לאיים על הרגולטור שאם הוא יתנהג בצורה יותר מדי תוקפנית אז הם יהיו תוקפניים

(5) קבוצות לחץ ושדולות – אותם שתדלנים שלוחשים על אוזנו של כל שר.

(6) שוחד וטובת הנאה

שיעור 8 – חסר

רגולציה – שיעור 9

רגולציה, מיסוי וכללי המשפט הפרטי (בעיקר נזיקין) – אלה הדרכים שאפשריות. ראינו עד כאן מתי ראוי שהמדינה תתערב ובאיזו מהדרכים. מעבר לתאוריות נורמטיביות מתי ראוי שהמדינה תתערב, יש דוגמאות להתערב ברגולציה אבל לא בגלל שראוי אלא בגלל סיבות אחרות (כגון אינטרסים פרטיים).

עתה, אנחנו יודעים מתי ראוי להשתמש ברגולציה. בשיעורים הקרובים נכנס לתחום הרגולציה.

רגולציה על פי מידת ההתערבות של המדינה

באילו צורות המדינה מתערבת באמצעות רגולציה? יש רגולציות מתערבות יותר ויש רגולציות מתערבות פחות. בצד אחד של הציר יש אי התערבות, יש רגולציה של מידע ויש רגולציות שמתערבות יותר (סטנדרטים) ובסופו של דבר במצב הקיצוני יש רגולציה של היתרי התנהגות.

סוגי רגולציה:

• העדר התערבות
• רגולציה של מידע
• רגולציה של סטנדרטים (תקן, קריטריונים להתנהגות)
• רגולציה של היתרי התנהגות

רוב הרגולציות מתמקדמות בעיקר ברגולציות של מידע ושל סטנדרטים.

רגולציה של מידע

זוהי שליטה על האינפורמציה שמפורסמת לציבור.  לה 2 צורות כלליות: חיוב בפרסום המידע ואיסור על פרסום מידע (בעיקר מידע מטעה). זה חיוב לעשות משהו או איסור בלפרסם משהו.

חובת פרסום מידע: מידע בדבר מחירים, מידע בדבר כמויות, מידע בדבר איכות וזהות, אופן הצגת מידע.

מהן ההצדקות לרגולציה של מידע?

• מידע א-סימטרי – במקום שבו אנחנו חושבים, כחברה, שיועיל שיהיה יותר מידע, רוצים לחייב פרסום של מידע. לדוגמא- פרסום מחירים על המוצרים. או במקרה של קופות הגמל – שהמדינה בעצמה מפרסמת את ההשוואה בין הקופות עצמן. אנחנו מדברים במידע א-סימטרי על מצב שבו המדינה מכריחה לפרסם מידע כלשהו. במקום שכל הפרטים יבררו את הפרטים בנפרד – אז היצרן צריך לפרסם לנו את המידע באופן אישי. קל יותר ליצרן לייצר לנו את המידע. נסביר גם מדוע מידע א-סימטרי עשוי להביא לתוצאה של שווקים חסרים – של התפרקות של השוק (לא יהיה שוק כי אף אחד לא יוכל ולא ירצה לרכוש מוצרים) – וכאן הרגולציה יכולה לסייע.
• העדר תחרות – הדוגמא הטריוויאלית – זה פרסום מידע על מחירים. אי אפשר להשוות מחירים – אז התמריץ לתחרות קטן. הפרסום של המוצרים מגדיל את הרווחה החברתית על ידי תחרות.אבל מחירים זה לא הדוגמא היחידה – גם כמויות ונתונים אחרים מגדילים את התחרות.
• החצנות – השליטה על החצנות היא על ידי סטנדרטים בדרך כלל. אם יש סיכוי שנפגע באחרים על ידי זה שלא מתקינים אמצעי בטיחות ברכב שלי, אז בדרך כלל עובדים עם סטנדרטים. ניתן היה לשלוט על החצנות לפעמים ברגולציה של מידע – כי זה מתערב פחות. אנחנו לא מכריחים להתקין את מערכת הבטיחות – אבל מביאים אינפורמציה על דברים. במקום לחייב קבלנים לגדר את הבתים שנבנים, אפשר לחייב אותם לשים שלטים גדולים – וזה כבר ע"י רגולציה של מידע! אנחנו משתמשים בזה כאשר יותר זול לעשות את זה מאשר להפעיל רגולציה של סטנדרט. אפשר על חלק מההחצנות לשלוט באמצעות מידע ולא באמצעות הגבלה (לדוגמא- לשים את ההזהרה על סיגריות במקום לחייב לא לעשן).        
• מוצר ציבורי – מידע משמש כמוצר ציבורי – ברגע שמידע מפורסם אין דרך לשלוט על זה שהוא לא ימכור את המידע לאחרים. ייצור מידע – איסוף מידע, עיבוד המידע, הפצתו. במקרים כאלה יש מקום להתערבות המדינה. אבל לפעמים המדינה מכריחה אותנו לאסוף ולפרסם את המידע, אבל גם בדוגמא של קופות הגמל –המדינה מייצרת את המידע הזה.
• חלוקה מחדש- רגולציה של אינפורמציה שמטרתה לחלק מחדש- יש כאן קשר חברתי שמצריך התערבות במדינה. אי אפשר באופן אפקטיבי לחלק מחדש באמצעות רגולציה. אבל באמצעות רגולציה של מידע – חיוב של גופים לפרסם מידע על מרכיבים של עסקאות פיננסיות. המדינה יכולה לחייב בנקים בפרסום מידע מינימאלי בנושא משכנתאות. לבנקים אין תמריץ רב מדי על זה. ריבית אפקטיבית, צפי לאורך זמן – אם הבנקים יהיו חייבים לפרסם  את זה – אז יש עלויות לאיסוף המידע – והן עלויות של הבנקים. אבל הבנקים יגלגלו את העלות הזאת – לוקחי המשכנתאות. אבל באופן הזה יש סוג של חלוקה מחדש – כי זה יעזור למי שיש לו הכנסה נמוכה.
• פטרנליזם – המדינה יכולה לנקוט בגישה פטרנליסטית לגבי מידע. המדינה מחייבת לפרסם את המידע עבורנו, למרות שהוא לכאורה לא מעניינת אותנו. מודעות אזהרה על סיגריות ופרסום של הקרינה של סלולארים, נזקי קרינת שמש.

הסברים על בסיס של אינטרס פנימי

אפשר להסביר רגולציה של מידע באמצעות תאוריה פוזיטיבית.

• חיוב בפרסום מידע מטיל עלויות (ולכן מהווה, לוגמא, חסם כניסה)
• הגבלת פרסום מידע מדכאת תחרות

לפעמים כדאי ליצרנים שיטילו עליהם עלות רגולטורית אם זה יוצר חסם ליצרנים אחרים להכנס לזה. היצרנים מונעים כניסה של מתחרים נוספים על ידי עלויות הרגולציה. סוג של "קונספירציה". דווקא חיוב פרסום מידע זה לא משהו שנוצר לטובת הצרכן אלא לטובת היצרן.

טיעון נוסף הוא שליצרנים יש אינטרס שהרגולטור יחייב אותם לפרסם מידע – אבל הם יכוונו אותו לגבי איזה סוג מידע. כי אז יש אפקט של ההתמקדות של הצרכנים לגבי הפרמטרים אליהם פורסם המידע. לדוגמא- אם מפרסמים קלוריות, זה ממקד את הצרכנים בקלוריות, אבל מוריד את ההתמקדמות ברכיבים אחרים. זה סוג של פעולת הסחה. אז מדוע לא להשתמש בכלים אחרים (כגון מיסוי?) – כי העיצוב של כלי המס הוא "אם לא תפרסם תשלם יותר מס" וזה ייצור במדרגות – המס צריך להשתנות לפי רמות המידע וזה מורכב ומסובך. זה לא כמו רמות זיהום. הבעיה שקשה להוכיח נזק עם קשר סיבתי לאי פרסום מידע. פונקציית האכיפה היא בעייתית במקרה הזה.

רגולציה של מידע – חובת פרסום מידע:

יש שלושה סוגים שעוברים ברמת המורכבות ביניהם: מידע בדבר מחירים, מידע בדבר כמויות ומידע בדבר איכות.

חיוב פרסום מידע בדבר מחירים – מידע בדבר מחירים מהווה את בסיס המידע לקיום תחרות משוכללת. אבל פה צריכים להבין שכדי לעשות תחרות משוכללת כולם צריכים לפרסם מחירים. יצרן יכול להגיד, מאידך, שאף אחד לא מפרסם מחירים – והוא נהנה מזה כי דווקא שלו מפורסם. קשה לשלוט על השוק שיפרסם את המידע בצורה רחבה, ברורה מספיק לכולם, אחידה.

סעיף 17 ב' לחוק הגנת הצרכן אומר ש:

(א) עוסק המציע, המציג או המוכר טובין לצרכן יציג על גביהם או על גבי אריזתם את מחירם הכולל.

(ב) הצגת המחיר כאמור בסעיף קטן (א) תהיה:

          (1) של המחיר הכולל בלבד, ורק במטבע ישראלי

          (2) במקום הנראה לעין, בספרות ברורות וקריאות

הרגולטור ממש מאפיין את האופן שבו המחירים יפורסמו. יש להגדיר את הכלל הרגולטורי. כל כלל שמחייב אותנו (את היצרנים) לעשות משהו שהוא בניגוד לכלל – נותן תמריץ להתחמק (לדוגמא- בפונטים לא קריאים).

צריכים לפרט את מאפייני החיוב בדבר פרסום המחירים:

המחיר הכולל – כולל את סך כל התשלומים עבור הנכס או השירות ואת סך כל המיסים החלים עליהם או על מכירתם והנגבים על ידי עוסק, לרבות:

(1) מס ערך מוסף, אגרות או תשלומי חובה.

(2) כל תשלום אחר הנלווה לרכישת אותו נכס או שירות, בלי שניתנה לצרכן אפשרות מעשית לוותר עליו במסגרת העסקה.

המטרה היא יצירת אחידות. יש שליטה על צורת המחיר מבחינת אחידות ומבחינת הטייה.

עמלות של הבנקים – לדוגמא- זה משהו שהוא רגולציה של מידע שיש חיוב פרסום מידע בדבר מחירים. כך, המדינה מחייבת לאחד עמלות וליצור אחידות בין הבנקים בשמות.

עסאות אשראי היא עוד עודגמא לכך. תקנות הגנות הצרכן בדבר מכירות אשראי אומרות ש: "לא תיעשה עסקה באשראי אלא אם כן קבע העוסק לאותה עסקה גם מחיר במזומן" – זה מאפשר להשוות את המחירים. כמו כן "שיעור הריבית, על פי חישוב שנתי, שבמחיר באשרי, שיש להציגו ולהודיע עליו לצרכן… יחושב על הנוסחה".

חיוב פרסום מידע בדבר כמויות:

מחירים אינם רלוונטיים ללא מידע מתאים בדבר כמות. רגולציה של מע בדבר כמויות נחלקת באופן כללי לשנים:

(1) הגדרת יחידות המדידה – זה כדי ליצור אחידות. סטנדרטיזציה של יחידות המדידה יוצרת אחידות במידע לגבי כמויות. השוואה בין מוצרים פשוטה (זולה) יותר לצרכנים, הפחתה בעלויות הקואורדינציה בין היצרנים. דוגמא- תקנות מקורות האנרגיה מחייבות להדביק מדבקה של יעילות אנרגטית, סימון אנרגטי ודירוג אנרגטי (מקררים, מזגנים וכיוצ"ב). לא רק שמקבלים מידע על כמויות אלא גם אפשר להשוות על פי המידע הזה.

(2) סוג המידע – המידע בדבר כמויות עשוי להיות מוצג באופן מטעה ומבלבל. משקל נטו או ברוטו, המשקל הכולל רכיבים נוספים או אריזה וכיוצ"ב. אנשים מפרסמים כמויות שהם אינן מה שמקבלים (מטראז' של דירה נטו או ברוטו). סעיף 3(ב) לצו הגנת הצרכן – כתוב שבסוגי מצרכים המפורטים יכלול הסמן את הכמות הנקייה של המצרך באריזה – מצרך נוזלי (מה יחידות הנפח שלו) , מצרך מוצק וכיוצ"ב.

שוב- כל הדברים האלה הם למטרות אחידות. בבשר, לדוגמא, חייבים להגיד איזה % הוא מים. יש גם נוסחא מאוד פשוטה בתקנות בריאות הציבור (בשר מעובד) – תשנ"ג 1993.

פרסום מידע לגבי איכות:

פרסום מידע על מחירים וכמויות אינו מספק כי גם אם מוצאים את זה – לא ברור שזה מיוצר באותה האיכות. השאלה היא איך שולטים על פרסום מידע בדבר איכות. אנחנו צריכים לראות מה עושים עם מידע חסר לגבי איכות. הבעיה היא שכאשר אין מידע לגבי איכות, תחרות על מוצרים עשוייה להביא לפגיעה באיכות המוצרים, אם זו אינה ניתנת לזיהוי או וידוא.

הסיבה לכך היא "שוק הלימונים של אקרלוף" – Akerlof's Lemons – Adverse Selection – רכישת רכב משומש שלא ניתן לבדוק במכון בדיקת רכב. ולכן צריכים לסמוך על מי שמוכר את הרכב על איכותו. לא יודעים בוודאות את איכות הרכב. יש מוצרים בשוק שקשה לבדוק את האיכות שלהם, ויודעים שיש כאלה עם איכות יותר נמוכה וכאלה עם איכות יותר גבוהה. אם צופים שיש רכבים יותר טובים ויש כאלה שהם פחות טובים – ואי אפשר לדעת מהו הרכב הספציפי הזה. נניח שיש רכבים טובים ופחות טובים – נציע מחיר ממוצע בין הכי טוב ובין הכי גרוע. אם המוכר יודע שאנשים מציעים מחיר אמצע – אז אין לו סיבה לשים מוצר שהוא שווה יותר! ולכן מלכתחילה הוא ישים משהו שהוא שווה פחות ממחיר האמצע. ואז אם הורדנו את האיכות – אז גם המחיר יורד שוב וחוזר חלילה. כל עוד אנחנו נמצאים בסיטואציה שבה יש מידע לגבי איכות ואנחנו לא יכולים לקבל אותו באופן אמין- יש פה בעיה. בכאלה מצבים שבהם יצרנים מתקשים להעביר את האיכות השוק עלול לקרוס – וזה לרעת כולם! בגין מידע א-סימטרי, התוצאה שנוצר Selection שהוא לרעת הצרכן. וזה Adverse Selection. דוגמא נוספת לכך – חברות ביטוח שמציעות ביטוחים ולחברת הביטוח אין מידע מלא לגבינו. ככל שיש להם יותר מידע – הם מייצרים פרמיות מדויקות יותר. אבל ככל שיש יותר מידע שנמצא אצל הצרכן ואין אותו לחברת הביטוח, אז האיכות לא ידועה לחברות הביטוח (איכות = ההיסטוריה של הצרכן) – ולכן מה שקורה זה שלגבי התכונות שאינן נמדדות – היא מציעה פרמיה שהיא באמצע. ואלה שהם בעלי התכונה שמטילה סיכון נמוך – הם מרגישים שם צריכים לשלם פרמיה ש"מממנת" את בעלי הפרמיה הגבוהה יותר. ולכן הם לא יעשו ביטוח. ושוב- מה שקורה פה – חברות הביטוח תקבל רק את הגרועים –ואז היא שוב מעלה את הפרמיה. חברת הביטוח תדרש לתת פרמיה מספיק גבוהה. זה סוג של אחריות שאנחנו נותנים לחברת הביטוח – אם ה"מוצר" שמכרנו לחברת הביטוח (אנחנו צרכנים עם רמת סיכון) – אז חברת הביטוח לוקחת סוג של סיכון. קשה מאוד לשלוט על פרסום מטעה – ויש בעיה עם חיוב פרסום מידע בדבר איכות.

איך השוק בונה את עצמו בחזרה אחרי שהוא "קורס"? כי מישהו עם מוצר איכותי מאוד – יש תמריץ מאוד חזק לבדל את עצמו מהאחרים – ולהוכיח את האיכות שלו.

דרכים להעברת מידע בדבר פרסום?

• אחריות למוצר זה סוג של מידע
• מוניטין
• מותג

אלה הכלים שיש להעביר בשוק להעביר אחריות.

שיעור 10 – חסר

רגולציה – שיעור 11

רגולציה של סטנדרטים

תחת רגולציה זו אנחנו מתערבים בהתנהגות עצמה – בניגוד לרגולציה של מידע. בתוך רגולציה של סטנדרטים – יש מספר סוגים שונים של רגולציה של סטנדרטים – השוני ביניהם היא לפי מידת ההתערבות.

הצדקות נורמטיביות (על בסיס האינטרס הציבורי) –

אנחנו מדברים על 2 סוגים מרכזיים:

(א) פערי אינפורמציה  – את זה ראינו בעיקר ברגולציה של מידע – כפי שראינו בשיעור הקודם. דרך אחרת היא ע"י קביעת סטנדרטים של התנהגות – במקום לשלוט על המידע שמפרסמים על ההתנהגות – אנחנו עושים דברים אחרים: כאשר עלויות העברת מידע הן גבוהות מאוד – כמו בין יצרנים לצרכנים, לא נרצה לחייב בהעברת מידע אלא נשלוט בזה באופן ישיר. עלויות הבירור של מי שאין לו מידע הן גבוהות, עלויות בירור ברמות שונות או כאשר יש עלויות גבוהות לבעל המידע להעביר אותן הלאה – ואז לא כדאי להכריח אותו להעביר מידע. טוב יותר ועדיף מבחינה חברתית לשלוט על ההתנהגות שלו באופן ישיר. הצרכנים יודעים – שלא צריכים להתחיל לבדוק אם זה בטיחותי, לדוגמא, אלא אנחנו יודעים בוודאות שזה בטיחותי כי יש סטנדרט מסויים. לפעמים יש בעיה של אמינות (כמו שוק הלימונים) או מאחר ומדובר על מידע מורכב. תחת חוק מכר דירות – חייבים להעביר לצרכנים מפרט של הדירה – אבל אי אפשר להבין ממנו כלום.

(ב) החצנות – הצדקה עיקרית לרגולציה של סטנדרטים היא סביב ההחצנות. הדוגמא הכי נפוצה היא זיהום.

(ג) חלוקהמחדש  – לדוגמא-  העדר חינוך גורמים לזה שאנשים לא מצליחים לעבד את המידע בצורה שונה- אז מספקים מינימום של איכות באמצעות סטנדרטים – במקום להעביר מידע.

הסברים פוזיטיביים (אינטרס פרטי):

(א) הגבלת תחרות – סטנדרטים מטילים עלויות יותר משמעותיות (כמו לדוגמא כיבוי אש או הגבלת זיהום). עלויות כאלה יכולות ליצור חסמי כניסה למתחרים פוטנציאליים חדשים אשר בוחנים את השוק ורואים עלויות גבוהות שנובעות מרגולציה. (לא אכפת לי שיקצצו לי קצת אם לשני יקצצו הרבה יותר). כשיש כשלי רגולציה – עדיף לפעמים להמנע מרגולציה.

(ב) "שביה" של הרגולטור – ועדת בכר המליצה על משהו בבנקים ואחד הגופים שהמליצו לא לקיים את זה, זה ועדי העובדים.

או מצב של רגולציה שיוצרת סטנדרטים חדשים על טכנולוגיות חדשות. לחברות החדשות יש אינטרסים – כי הם מקימים את החברה מחדש – לעומת החברות הותיקות – שצריכות להשקיע כדי לעבור לטכנולוגיה חדשה. ואז מה שעושים הוא "Grandfathering Close" – כל מי שעשה עד היום את הייצור בצורה מסויימת – מוגן, ומפה והלאה מחוייבים לשיטה חדשה.

דוגמא שהיתה בנושא הזה היא עם מבחן יועצי השקעות – שהחליטו להחיל את זה מפה והלאה.

(ג) קידום אינטרסים של הרגולטור (כגון – רגולציה פופוליסטית ) – לדוגמא – להבחר מחדש.

עקרונות בקביעת סטנדרטים:

• סוג הסטנדרט – נהוגה חלוקה של זה ל- 3 קבוצות בהתאם למידת ההתערבות בצורת ההתנהגות של היצרן. ההבחנה הזאת היא לא טהורה. התשובה האם זה נופל לקבוצה אחת או אחרת.
  • סטנדרט מטרה (תוצאה שמתייחס לסטנדרט התנהגות שנמדד או מאופיין על פי התוצאות של התהליך) – לא משנה מה אתה עושה – עם איזה תשומות ואיזה תפוקות . סטנדרט זה מכתיב לפרט מהי התוצאהשל התנהגותו בגינה תוטל עליו אחריות פלילית. הוא לא אומר איך להתנהג בהיבט איזה תשומות ואיזה טכנולוגיה להשתמש – אלא ההגבלה היחידה היא מהי התוצאה של זה. לדוגמא; מה הסטנדרט לרמת הרעש בעבודה. לא קובעים באילו מכונות להשתמש.
    דוגמאות – תקנות הבטיחות במקומות ציבוריים.
  • סטנדרט תפוקה – מספר תנאים של איכות על המוצר שנוצר. לא מוציאים כל מה שרוצים – אלא יש רמת איכות מסויימת של המוצרים. תקני בטיחות קובעים את סטנדרט התפוקה. לדוגמא; אסור שמוצר שמיועד לתינוקות יגרום לנזק שהוא מסויים.
    דוגמאות – לא להוסיף יותר מדי מים לבשר בעת עיבודו. או תקנות הרוקחים – על רעלים (לא מוכרים מוצר איך שרוצים אלא בתנאים מסויימים).
  • סטנדרט של יצור – סטנדרט זה מחייב את היצרן (או אוסר עליו) לעשות בתשומות מסויימות או בתהליכי עבודה כלשהם.
    דוגמאות – תקנות הדיג משנת 1937 – אסור להשתמש ברשתות מסויימות – איך מותר לדוג דגים. אמצעי הדיג – זה חלק מתהליך הייצור.
    חוק החברות – זה גם סוג של זה.
    
    שיקולים לבחירה בסוג הסטנדרט:
  • יכולת השליטה של הרגולטור – זה יותר זול כאשר הרגולטור מתערב יותר. לשלוט על זיהום זה קשה. למדוד את הרעש ואת השפכים. על תשומות קל מאוד לבדוק. אם בעיית אכיפה של זה – אז זה משפיע על האם נלך על ייצור או על תוצאה.
  • יכולת האופטימיזציה של הנתון לרגולציה – ברגע שנקבע תקן לייצור לדוגמא, לנתון לרגולציה יש פחות תמריץ לאימוץ של טכנולוגיה חדשה. למרוגלץ יותר קשה לאשר דברים חדשים.
  • תמריצים לנתון לרגולציה
  • רמת הסיכון/אי וודאות לנתון לרגולציה – ככל שרגולציה מתערבת פחות בתוצאות, המרוגלץ עלול לעמוד באי וודאות לגבי תוצאת הייצור שלו. הוא לא יודע עד כמה זה ישפיע על הנזקים שנגרמים כתוצאה מכך. הוא יכול להעריך אך יש לו אי וודאות גבוהה. יש יותר אי וודאות לנתון לרגולציה.

תפירת סטנדרטים

אנו עלולים להעדיף לתפור את הסטנדרט בהתאם לנתון לרגולציה. שיקולים מרכזיים: מימוש האינטרס הציבורי (תועלת), יישום הרגולציה (עלויות) ומימוש אינטרסים פרטיים (תועלת).

ישום של רגולציה – אכיפה ועיצוב הכללים – הופכים ליותר מורכבים כשתופרים אותה למידותיה של התעשייה. אבל ברגע שפוגעים באחידות – אז יש טיעונים ש"אם מגיע לו אז מגיע גם לי" (לדוגמא- אם יש שליטה על זיהום שאינה אחידה – אז כל אחד ירצה להיות כמו השני שמקבל רגולציה מועדפת). אחידות מונעת את הלחצים האלה.

מידת הפירוט הרצוייה של הרגולציה:

כמה פירוט אנחנו מעוניינים ברגולציה? אנחנו רוצים לשלוט על המהירות, לדוגמא, ואנחנו קובעים משהו מאוד כללי – כגון שכל אחד צריך לנהוג זהירות הראוייה. ואפשר לקבוע משהו סטנדרטי יתר וספציפי יותר: אסור לסוע מעל 90 קמ"ש בדרך בין עירונית או אפילו יותר מזה: מעל 50 קמ"ש אם יורד גשם, מעל 90 קמ"ש ביום שמש. אנחנו שולטים על התנהגות והשאלה היא עד כמה מסויים יהיה הסטנדרט. מה השיקולים לזה?

• עלויות עיצוב הרגולציה – צריכים להחליט באיזה מהירות נסיעה היא האופטימאלית.
• עלויות יישום הרגולציה  – עלויות היישום הן יותר נמוכות כאשר יודעים מראש מה בדיוק צריך היה לעשות. אם זה 90 קמ"ש – אז 90 קמ"ש ומעליו זה לעבור על הכלל. אם קובעים סטנדרט כללי – הוא פחות מדוייק.
• שיקול הדעת הבירוקרטי
• דיוק וגמישות (תועלת)
• אי ודאות
• שקיפות ואחריותיות

רגולציה – שעור 12

רגולציה של היתרי התנהגות

אנחנו נעים על הציר של מידת ההתערבות הרגולטורית וזאת המתערבת ביותר. זוהי רגולציה המחייבת קבלת היתר או אישור (רשיון) מאת הרשות הרגולטורית לצורך פעילות/התנהגות. אנחנו מנסים לעבוד באיזה סטנדרטים – שטעונה אישור מלכתחילה. דרוש היתר להתנהגות לפני הנקיטה בה. תחת סטנדרטים קובעים סטנדרטים מסויימים. תחת רגולציה של היתרי התנהגות נקבעים סטנדרטים אבל חייבים להוכיח לרגולטור שעמדת בהם: אתה צריך לקבל רישיון והיתר אחרי שעמדת בסטנדרטים. לדוגמא- רישיון עסק (כמו מסעדה) – בטיחות, היגיינה ואם לא עומדים בסטנדרטים האלה יש פיקוח ואכיפה. דרך אחרת היא רגולציה של היתרי התנהגות – כל עוד לא נוכיח שאנחנו עומדים בתנאים מסויימים – אז לא מקבלים רישיון. בדיקות רשיון לרכב-  זה בדיוק אותו הסיפור. תחת רגולציה של סטנדרטים קובעים שאם הוא לא עומד בסטנדרטים – אז הוא ישלם. במקרה הזה חייבים להוכיח שעומדים בסטנדרטים על מנת לקבל היתר כלשהו – במקרה של רכב: לסוע בשנה הקרובה עם הרכב.

האם ההבדל הזה הוא משמעותי מספיק? האם התעודה זה הדבר היחיד שעומד ביניהם? האם הרישיון הזה או ההיתר הזה הוא משמעותי? יש 2 טענות בעניין הזה:

ציר הזמן – תחת רגולציה של סטנדרטים כל אחד יכול לנקוט בהתנהגות שנשלטת ברגולציה ובודקים בדיעבד. ברגולציה של היתרי התנהגות – בודקים מלכתחילה, למפרע, האם עומדים בתנאים מסויימים.יש תנאים לאורך ציר הזמן. יש יתרון של רגולציה מבחינת השליטה על התנהגות מראש. רגולציה זה הכלי היחיד שניתן למנוע בו פעילות מראש (בניגוד למס או לפיצויים, כפי שראינו). זה לא טיעון טוב להבדל, כי גם רגולציה של היתרי התנהגות נאכפת בסופו של דבר בדיעבד- כי גם אם מישהו פותח מסעדה ללא רישיון –תופסים אותו על זה בדיעבד. ההבדל הזה הוא לא אמיתי בסופו של דבר. אמנם הדרישות הן מראש – אבל האכיפה היא בדיעבד.

סנקציה – בדרך כלל הסנקציה הרגולטורית היא הרבה יותר חמורה תחת הרגולציה של היתרי התנהגות. בדרך כלל בחיים, באופן אמפירי, יש יותר מקרים של הפסקת הפעילות וסגירת העסק/שלילת הרישיון במקרים כאלה של רגולציה בהיתרי התנהגות. בדרך כלל שם נמצא את זה יותר מאשר תחת רגולציה של סטנדרטים. באותן הסיטואציות שבהן הרגולציה באה למנוע נזקים גדולים מאוד – נמצא הרבה פעים רגולציה של היתרי התנהגות.

אנחנו רואים שגם ציר הזמן והסנקציה הם לא הדברים החשובים במיוחד. אז מדוע לא יכולנו להסתפק ברגולציה של סטנדרטים? מה אנחנו מרוויחים בזה כחברה? התשובה היא אכיפה. ההבדל בין רגולציה של התנהגות ובין סטנדרטים – זה שהתנהגות מפשט את האכיפה.

האכיפה על ידי הרגולטור – וקל לו יותר לאכוף באמצעות רישיון – אין לך רישיון? אוכפים עליך סגירה. יש בדיקה אחת בלבד – ומאחוריה יש איזשהו תהליך – אבל לא צריכים לעשות את התהליך כל פעם מחדש –אלא רק לפי הכלל. לא צריכים, לדוגמא, לעשות טסט לרכב כל פעם שעוצרים אותו על הכביש. אין לו מדבקת רשיון לרכב ß לא התנהג כמו שהרגולטור מצפה ß סנקציה ע"י אכיפה. על ידי רגולציה של רשיונות אפשר לבזר את האכיפה – זה מאפשר שימוש בפרטים בחברה לצורך האכיפה. אם נקבעים סטנדרטים של בטיחות, לדוגמא, אז כשבאים במגע – אין לנו מידע על הבטיחות כצרכנים. אבל אם יש רישיון – זה הרבה יותר קל. בהיתר התנהגות – אנחנו יכולים להיעזר גם בפרטים באכיפה – כי מי שלא עומד בסטנדרטים – אפשר לדווח עליו.

מתי נעדיף לעשות רגולציה של היתרי התנהגות?

זה יבוא לידי ביטוי כאשר הנזק הוא מאוד גדול (לדוגמא- רופאים – לדרוש רישיון) ואולי גם סוגים שונים של רופאים – רישיונות שונים. פעילות של מפעל תעשייתי שיכול לגרום נזק לעובדים – כמו כור גרעיני. כאשר יש סיכוי לנזק גדול – בעיקר בנזקי גוף – או כאשר לא נדרשת תדירות גבוהה של בדיקת הסטנדרטים – אנחנו עושים רגולציה של היתרי התנהגות.

מושגים:

(1) רישוי Licensing – יש חובה לעמוד בסטנדרטים ואם הוא עומד בהם הוא מקבל רישיון.

(2) אישור Certification – יש סטנדרטים אבל אפשר לבחור האם עומדים בהם או לא. אם אתה עומד בסטנדרטים תקבל אישור או שאם לא תעמוד בסטנדרטים – אז לא יהיה לזה אישור. אבל אין חובה. כשרות – זה מערכת אישורים לדוגמא. אם אין אפשרות אלא למכור מוצרים כשרים – זה רישוי. אישור זה רישוי אופציונאלי.

(3) רישום Registration – מערכת שכל אחד יכול להרשם בה, אין סטנדרטים בלבד: מערכת מידע שמספקת פומביות. לא רלוונטית לענייננו.

בחקיקה ובתקנות יש מעט בלבול בין ההגדרות הללו. לפעמים כותבים משהו שהוא רישוי ובעצם הוא אישור. כמעט שלא מוצאים בישראל מערכות של אישור – הרוב זה רישוי.

דוגמאות לאישור: חוק רישום קבלנים קובע שמי שזכאי להיות רשום זה מי שעומד ב- X תנאים שהם סטנדרטים מינימאליים לאיכות השירות. אבל אם מדובר על עבודה קבלנית שהיא עד היקף של Y שקלים – לא צריכים את הרישוי הזה. אתה יכול לעמוד בסטנדרטים ולהרשם – ואז תוכל לעשות עבודות מעל Y שקלים. דוגמא מסויימת נוספת: כשרות. רק אם יש לך תעודת כשרות אתה יכול לעשות  דברים מסויימים. אפשר לקבל אישור למכור אוכל כשר רק אם עומדים בתנאים מסויימים.

ניתן לסווג רגולציה של היתרי התנהגות ל- 4 סוגים שונים: דרך זה נבין את ההצדקות

ההצדקות לרישוי הן אותן ההצדקות לסטנדרטים. זה סטנדרט שמעוגן בתעודה שמאפשר לנו אכיפה אפקטיבית יותר.

• עוסקים או בעל מקצוע: עו"ד, רו"ח, יועץ מס וכיוצ"ב – אי אפשר לעסוק בתחום אלא אם עמדו בסטנדרט מסויים ויש להם רישיון לכך. הצדקה לזה זה בעיקר פערי מידע – רוב השירותים הם מסוג של מוצר ניסיון (שירות מהסוג שאפשר להעריך את האיכות שלו רק תוך כדי צריכה) ומוצר אמון (אפשר להעריך את השירות שלו רק זמן רב אחרי שצרכנו נוכל להעריך את האיכות שלו). במקרים כאלה כשקשה להעביר מידע ויש אינפורמציה א-סימטרית (לא יודעים מה המוסכניק או רופא חושב על הרכב/גוף – אין לנו את המידע הזה!).
  (א) פערי מידע ß זה סוג של מוצר או שירות אמון. קשה מאוד להעביר את המידע לצרכנים בנוגע לאיכות. כשמקבלים שירות מבעל מקצוע מקבלים את האבחנה מבעל המקצוע, את הייעוץ ואת הפתרון מאותו בעל מקצוע. זאת אומרת שאותו בעל מקצוע סוגר לנו מעגל. יש לו אינטרסים מנוגדים בעניין הזה. כנ"ל לגבי יועץ השקעות. אפשר לפתור את זה על ידי המשפט הפרטי – תביעת נזיקין. גם חוזית אפשר לתבוע אותם. ויש לפעמים חובות אמון שמוטלות (כמו חובת אמון של רופא). אבל במקרים האלה קשה להוכיח לפעמים קשר סיבתי וזה הדבר שגורם לנו לרצות רישיון. הסטנדרטים קובעים את האיכות המינימאלית בשוק. האם לעגן סטנדרטים במערכת אישור או במערכת רישוי? אנחנו רוצים לקבוע סטנדרטים אבל זה לא מספיק. אנחנו רוצים לעגן את זה באיזו תעודה. ככל שזה נוגע לפערי מידע וככל שזה רלוונטי – הטענה היא שמערכת אישור מספיקה. כי מערכת אישור מספקת את המידע לציבור. לא יודעים אם המערכת הזה היא טובה או לא טוב ומה שמערכת הסטנדרטים עושה זה לספק את האיכות המינימאליים. אם אין לו אישור – דע לך שאתה צריך להזהר. אם רוצים לבחור ברופא שאין לו רישיון, לדוגמא, עדיין אפשר לבחור בזה. אם סומכים על על הפרטים – זה אישור. אם לא סומכים על הפרטים – זה רישוי! אם חוששים שהפרטים לא מבינים את זה – או בעיה של עיבוד מידע –נעדיף מערכת רישוי. לפעמים זה מגיע למצבי גיחוך – כי לפעמים לא צריכים רישוי אלא צריך אישור – אבל המדינה מחליטה שהיא לוקחת את זה לקיצון. לדוגמא- מי אמר שיועץ השקעות חייב רישוי ולא איזה סוג של אישור? אולי בגלל זה שהמדינה היא קצת פטרנליסטית והיא לא מוכנה שמישהו שאין לו הרבה כסף, ישלם פחות ליועץ השקעות ללא אישור – אז היא תחייב רישוי ולא אישור.
  בבלגיה צלמים חייבים רישיון; במספר מדינות אפילו ספרים דורשים רישיון. לפעמים יש שיקולים של לא רק כמה נותן השירות עושה נזק למקבל השירות – אלא גם לאחרים (לדוגמא- עד כמה קבלן של מבנה יכול להשפיע גם על אחר- שאינם הלקוח שלו, כמו הבניינים שנמצאים ליד). עורך דין שכותב חוזה לא טוב – יכול הביא לפגיעה דווקא בצד ג' שמעורב בעסקה. במידה שזה נכון – היינו רוצים מערכת של רישוי. אבל באישור – אנחנו עלולים לגרום לנזק לאחרים – וזה סוג של החצנהו ולכן המדינה מונעת ממך להחצין: שלם יותר לעורך הדין עם הרישיון כדי שאחרים לא ייפגעו!!!
  (ב) החצנות – ולכן אנחנו מבינים שעיקר ההצקה לרישוי עוסקים זה ההחצנות!
  
  ההסבר הפוזיטיבי: אינטרס פרטי. זה סוג של חסם כניסה. כאשר הבחינה של רו"ח או כאשר הסטנדרטים הדרושים ורך עמידה בתנאים לצורך קבלת רישיון הם גבוהים מספיק הרי שזה חסם כניסה כלפי מתחרים. כל מי שעוסק בתחום מסויים היה שמח כדי לא לתת לאחרים לעסוק בזה – ולכן יש פה אינטרס פרטי – כל אחד רוצה שיהיו לו פחות מתחרים. ורישוי עסקים מונע או מצמצם תחרות. סטנדרטים ברישיון לעומת באישור – רישיונת יכולים להיות פתרון מאוד טוב בהחצנות – כי החצנות זה השפעה משמעותית שקיימת לעומת פערי מידע. אין כמעט החצנות שנגרמות לבעלי מקצוע. אם הרופא מטפל בצורה כזו שנפגע באחרים – זה מקרה מאוד קיצוני. כאשר הנושא של החצנות לא קיצוני מספיק אז אישורים מספיק.
  אופן המימוש: רגולציה עצמית (או כמעט עצמית) – הסמכות לקביעת כללים רגולטורים מואצלת לסמכות פרטית – כמו לשכת עורכי הדין. לכל אחד יש התאחדות וקובעת רגולציה עצמית כי זה גוף מאוד מקצועי ואת עלויות הרגולציה. החסרון הגדול של הרגולציה שהעצמית זה שנותנים לחתול לשמור על השמנת.
  דוגמא לשמירה על האינטרס הפרטי – בחוק לשכת עורכי הדין רשום שרק עורך דין יכול לעשות X פעולות.
• עיסוקים ופעולות מסחריים – ההצדקות די דומות למה שראינו מעלה: פערי מידע והחצנות. מערכת רישוי מתאימה יותר כאשר הבעיה של ההחצנה מהווה הצדקה. פה אנחנו מוצאים את זה יותר חזק. רישוי עסקים עוסק בזה בצורה מאוד חזקה: תנאי הגיינה במסעדה. באופן עקרוני אפשר להגיד שהיה מספיק אישור. כי הבעיה היא כאילו בין מי שקונה שם – ובין מי שמוכר. בחרת לאכול במקום שאין בה היגיינה – זו בעייתך. אבל האינטרס הוא של כל הציבור וגם יש בעיית פערי מידע (אתה לא יודע מה קורה בתוך המטבח מבחינת ההיגיינה) ולכן יש פה רישוי. רישוי לספקי אשראי זה דוגמא טובה לכך. מוניות זה גם דוגמא לכך. חוק רישוי עסקים, חוק כלי ירייה (החצנה מאוד משמעותית!), תקנות תעבורה וכיוצ"ב, פקודת סמים מסוכנים, חוק הגז.
• מוצרים
• שימוש במקרקעין – זה בעיקר החצנות. סיווג איזורים שונים לשימוש שונה – ואם לא נקבע את זה אנחנו עלולים לקבל מפעל מתחת לבית. חוק הנפט הוא גם כזה – לא כל אחד יכול לחפור מתחת לבית ולחפש נפט.

המבחן:

אמריקאית. 25 שאלות. אין בחירה בין השאלות. 4 תשובות – הן בדר"כ לא על הפינות – אלא שאלות עם תשובות טריוויאליות. כמעט אין "כל התשובות נכונות" ובטח לא דברים מסובכים יותר. שני סוגים של שאלות: (1) ידע – קראת? – ידעת! (2) שאלות של יישום וניתוח – להבין את החומר. האם עדיפה רגולציה  מס בנושא יישומי ספציפי. מבין 25 השאלות יש למעלה ממחצית השאלות זה על החומר בכיתה והשאר זה על הלימוד העצמי. השאלות על הלימוד העצמי הן שאלות ידע ולא יותר מזה. צריך לקרוא ולהבין יחסית שטחי יותר. בכיתה רק יישמנו. בחומר קריאה – חייבים לקרוא את כל מה שמופיע בכוכבית בסילבוס. תמיד יש תשובה אחת נכונה בלבד. לבחור את התשובה הנכונה יותר מהאחרות. תפורסם שאלה אחת לדוגמא! אין בעיה של זמן. הבחינה היא שעתיים וחצי.